Международная экономика. Ч. I. Связь между бюджетным и внешним секторами. Система национальных счетов

Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов государства, его административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанных на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах .

Практически во всех странах бюджет составляется и утверждается на год, во многих прогнозируется на несколько лет вперед. В редких случаях бюджет страны совпадает со сроком, на который избирается президент, но пересматривается и обновляется ежегодно. Бюджетный год может совпадать с календарным (январь-декабрь), но может и отличаться от него (июнь-июль, март-апрель). Со временем четкие различия между бюджетными системами стираются по мере того, как каждая страна развивает административную практику управления государственными финансами.

Наиболее четкие различия можно провести между британской, французской, американской и испано-латиноамериканской бюджетными системами.

Британская бюджетная система. Расходы фиксируются на основе реальных платежей. Различия между текущими и капитальными расходами отсутствуют: большая часть текущих платежей показывается "над чертой", а капитальные расходы -- "под чертой" и считаются финансирующими статьями. Некоторые бывшие британские колонии (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, страны Карибского бассейна) делят расходы на текущие и капитальные. Бюджет представлен единым счетом, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы. Расходы, финансируемые за счет грантов, внешних и внутренних займов, включаются в бюджет. Бюджетные средства распределяются по министерствам по указанию министра финансов. Расходы фиксируются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент депонирования чека на счет правительства в банке. Казначейство является частью правительства, но технические расчеты по его счетам ведутся центральным банком. Кредиты по овердрафту фиксируются как кредиты центрального банка правительству.

Французская бюджетная система. Расход бюджетных средств может означать не только реальную выплату денег, но и выписку чека, деньги по которому будут выплачены позже. Различия между текущими и капитальными расходами отсутствуют: капитальные расходы включаются в самостоятельный бюджет развития. Этой практики придерживаются многие страны Африки, в которых он финансируется в основном за счет внешней помощи и грантов. Во многих странах определенные доходы бюджета непосредственно привязаны к определенной статье расходов. Расходы некоторых государственных предприятий могут быть включены в приложение к бюджету. Все операции бюджета осуществляются с единого счета казначейства. Бюджетные средства распределяются среди агентств, которым разрешено их использовать, на основании указов, определяющих в каждом конкретном случае сумму и главу бюджета, по которой они проходят. Расходы фиксируются как агентствами, расходующими средства, так и казначейством. Доходы фиксируются, когда чек получается правительством, до его депонирования в банк.

Американская бюджетная система. Под расходом бюджетных средств обычно понимается подтвержденное законодательно обязательство совершить определенные платежи. Различия между текущими и капитальными расходами отсутствуют. Операции осуществляются с единого счета. Несколько специальных бюджетных счетов ведутся для оплаты крупных государственных проектов. Бюджетные средства выделяются министерствам поквартально. Расходы фиксируются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент получения чека правительством. Счета ведутся на основе бюджетного года.

Испано-латиноамериканская бюджетная система. Расход бюджетных средств может означать как реальный перевод денег из казначейства на счета министерств, так и выписку платежного поручения, деньги по которому могут быть выплачены позже. Некоторые доходы бюджетов могут быть непосредственно привязаны к определенным статьям расходов. Расходы, финансируемые за счет внешних грантов и займов, включаются в бюджет. Бюджетные операции могут осуществляться как с единого счета, так и с нескольких счетов. В некоторых латиноамериканских странах консолидированного государственного бюджета нет -- каждое министерство имеет свой бюджет. Бюджетные средства чаще всего выделяются на основе указа президента непосредственно после утверждения бюджета парламентом. Расходы фиксируются всеми участвующими сторонами: на этапе выделения средств, выдачи платежного поручения, перевода средств из казначейства в министерства, поставки товаров, оплаты чека. Доходы фиксируются в момент депонирования чека на счет правительства в банке. Техническое управление бюджетными средствами осуществляется либо центральным банком, либо уполномоченным на то коммерческим банком .

Таким образом, бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов государства, его административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанных на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Структура и механизм функционирования бюджетного сектора в критической степени зависят от того, какая -- британская, французская, американская или испано-латиноамериканская -- бюджетная система существует в той или иной стране.

Сфера культуры во всем мире строится на сочетании бюджетного и внебюджетного финансирования, в ее рамках существуют различные виды деятельности, большой объем движимого и недвижимого имущества, часть которого выведена из гражданского оборота или имеет ограничения по гражданскому обороту (памятники, библиотечные, архивные и др. фонды, музейные коллекции и т. п.). В отношении этого имущества требуются специальные режимы управления. Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению – библиотеки, музеи, театры, концертные организации, цирки, клубы, парки и т. д. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Кроме того, выполнение некоторых функций, закрепленных за организациями культуры учредителем/собственником, вообще не может быть организовано на рыночных принципах и не зависит от спроса или востребованности населением (например, сохранение наследия). Такие ситуации хорошо описаны в экономической литературе и получили название «провалы рынка». И, наконец, организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости и т. д. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.

Принципы реструктуризации бюджетного сектора, представленные Министерством финансов РФ, опираются на обеспечение конституционных гарантий. Например, в Конституции записано, что государство гарантирует бесплатное общедоступное основное общее образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это означает, что государство гарантирует наличие таких государственных и муниципальных учреждений, обеспечивает их финансирование и предоставляет в них место каждому ребенку, то есть возможность получить бесплатное общее образование в соответствии с государственным стандартом. В отношении сети учреждений культуры таких гарантий нет. Конституционные гарантии в сфере культуры закреплены ст. 44 и сводятся к обязательствам государства по сохранению наследия и памятников истории и культуры, по обеспечению доступа к культурным ценностям и пользованию учреждениями культуры, праву на участие в культурной жизни, а также гарантиям свободы творчества. Следовательно, в отличие от системы образования в сфере культуры из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры. Свобода творчества, сохранение наследия и доступ к культурным ценностям могут быть обеспечены в разных формах.

За последние три года удалось добиться экономической стабилизации, более того, в России складывается довольно благополучная экономическая ситуация, увеличивается бюджет, растут расходы в бюджетном секторе. Но культура, к великому сожалению, не относится к приоритетам бюджетной политики, и хотя в абсолютном выражении расходы на культуру растут, доля расходов на культуру в консолидированном бюджете не увеличивается. Таким образом, в сфере культуры удается только компенсировать инфляционные процессы; нет опережающего роста объемов финансирования, обеспечивающих развитие. Тем не менее, при росте расходов консолидированного бюджета за последние три года во всех отраслях бюджетной сферы, заметных конечных результатов достичь не удается – несмотря на усилия Правительства по повышению зарплаты бюджетникам, ее уровень все равно составляет около 60-65% от средней по экономике и почти в два раза ниже средней по промышленности; велик износ материально-технической базы; значительна межрегиональная дифференциация и т. д. Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов становится для Правительства РФ ключевой задачей. Очевидно, что дополнительные вложения средств в существующие бюджетные учреждения не приводят к улучшению конечных результатов – повышению качества и доступности бюджетных услуг для населения. Следовательно, необходимо реформировать бюджетный сектор с тем, чтобы перейти от финансирования самого факта существования бюджетных учреждений по смете к финансированию конечных результатов их деятельности.

В документе, представленном Минфином, по сути, речь идет о переходе к финансированию результатов деятельности бюджетных учреждений. При этом предусматривается гибкость в проведении государственной политики в различных отраслях с учетом их специфики. Учет отраслевых особенностей – дело отраслевых министерств бюджетной сферы. Следовательно, определить параметры и критерии оценки результатов деятельности в сфере культуры - задача отраслевых органов управления культуры, что вполне резонно. Никаких предложений по структуре, объему, стандарту, стоимости тех или иных бюджетных услуг, гарантированных государством, в документе Минфина не содержится. Именно отраслевые министерства должны определить стоимость и объем гарантированных государством (и/или местным самоуправлением) бюджетных услуг. Для Министерства культуры эта задача усложняется, потому что единый стандарт, определяющий качественные и стоимостные характеристики бюджетной услуги для разных учреждений культуры, невозможен. В связи с этим на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта необходимо разработать пакет предложений по определению критериев оценки конечных результатов в сфере культуры, показателей и нормативов, адекватных для каждого конкретного вида культурной деятельности и типа организации. Понятно, что это будет целая система показателей (с учетом разнообразия отрасли достаточно обширная). Тем не менее, необходимо разработать и согласовать интегральные, обобщенные показатели, позволяющие эффективно распределять бюджетные средства как внутри отрасли культуры, так и в бюджетном секторе в целом на основе достигнутых результатов (например, сводные рейтинги).

Государство в лице Правительства РФ рассматривает бюджет как инструмент выполнения своих обязательств не перед организациями и учреждениями культуры, а перед населением. Бюджетная политика ориентируется на повышение доступности и качества культурного обслуживания населения. В фокусе оказывается потребитель услуг. Бюджет – это общественное благо, он формируется за счет сбора налогов и других неналоговых источников дохода (использования государственной и муниципальной собственности и т. д.), с тем, чтобы обеспечить гражданам доступность социальных услуг и социальные гарантии. В такой логике учреждения являются исполнителями, обеспечивающими реализацию государственных (муниципальных) обязательств по предоставлению услуг населению. Понимать это крайне важно. Существующее сметное финансирование бюджетных учреждений ориентировано не на потребителя, а на содержание сети учреждений. Именно такое положение приводит к неэффективности бюджетных расходов и должно быть пересмотрено.

Итак, бюджетная политика будет сориентирована на то, чтобы финансировать результаты деятельности организаций культуры, бюджетные услуги населению. Для реализации деятельности в распоряжении организаций культуры передается государственная (муниципальная) собственность. В рамках реструктуризации бюджетного сектора и оптимизации бюджетных расходов предполагается повысить эффективность использования государственной (муниципальной) собственности. Обсуждаются предложения о том, чтобы разделить режимы финансирования деятельности и содержания собственности. За содержание, сохранение и перспективы повышения доходности недвижимого и особо дорогостоящего движимого имущества должен отвечать собственник. За качество предоставляемых услуг – коллектив организации культуры.

В сфере культуры существуют государственные и негосударственные некоммерческие организации. Для государственных некоммерческих организаций предусмотрена фактически единственная организационно-правовая форма – бюджетные учреждения. Учреждение создается собственником/учредителем для выполнения определенных им управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, имущество закрепляется на праве оперативного управлении. Собственник в праве изъять излишнее или использованное не по назначению имущество. Для выполнения заданий собственника учреждение полностью или частично финансируется собственником. Насколько «полно», а насколько «частично» – нигде законодательно не прописано. Отсюда и проистекают проблемы недофинансирования. Но самое главное, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, следовательно, и по договорам, заключенным бюджетным учреждением сверх лимитов бюджетных обязательств, ответственность тоже несет собственник. На учреждения не распространяется закон о банкротстве, так как ответственность по их обязательствам несет учредитель. Тем не менее, законодательство допускает, что бюджетные учреждения принимают гражданские обязательства (заключают договора) сверх пределов утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Отсюда нарастающие бюджетные задолженности и невыполненные обязательства, которые беспокоят Минфин.

Решение проблем видится в том, чтобы увеличить разнообразие организационно-правовых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, оптимизировать действующую сеть получателей бюджетных средств, уточнить их правовой статус и перейти к новым формам финансирования бюджетных услуг. Следовательно, предполагается преобразование части бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы. Для государственных (муниципальных) некоммерческих организаций «нового типа» необходимо предусмотреть ограничения субсидиарной ответственности собственника пределами доведенного лимита бюджетных обязательств, передать на определенных условиях имущество, необходимое для выполнения государственного (муниципального) заказа, и установить более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств.

Сегодня все доходы бюджетных учреждений, в том числе полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются как неналоговые доходы соответствующего бюджета, полученные от использования государственной муниципальной собственности или оказания платных услуг. Таким образом, возможности бюджетного учреждения в расходовании средств жестко ограничены бюджетным законодательством (предусмотрен исчерпывающий закрытый перечень направлений расходов, запрещается нецелевое использование средств и т. д.). Программа реструктуризации бюджетного сектора предусматривает для преобразованных бюджетных учреждений более широкие возможности по использованию внебюджетных доходов и одновременно изменение форм бюджетного финансирования, а именно: постепенный отказ от сметного финансирования; переход к нормативно-подушевому финансированию, обеспечивающему исполнение государственных обязательств, гарантированных Конституцией РФ; размещение на конкурсной основе государственного (муниципального) социального заказа; внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Сейчас рассматриваются две новые организационно-правовые формы, в которые могут быть преобразованы учреждения: «Специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация» (СГМНО) и «Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация» (ГМАНО).

Основное отличие одной формы организации от другой – в обязательствах по отношению к государству, а также правах собственности и режимах передачи и дальнейшего использования недвижимого и движимого имущества. Для СГМНО сохраняется возможность установления учредителем обязательных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, в то время как ГМАНО будет участвовать в реализации государственного (муниципального) заказа на добровольной (договорной) основе. Более того, государство может напрямую через субвенции или субсидии финансировать предоставление бюджетных услуг СГМНО.

Движимое имущество, за исключением особо ценного, а также объектов с ограниченным оборотом, закрепленное за действующими бюджетными учреждениями на праве оперативного управления, будет передаваться создаваемым СГМНО на праве хозяйственного ведения с особенностями, которые предусматривается внести в действующее законодательство. В принципе, право хозяйственного ведения не предусматривалось ранее для некоммерческих организаций, поэтому требуются соответствующие дополнения, фиксирующие особенности права хозяйственного ведения применительно к некоммерческим организациям.

Недвижимое имущество, а также указанные выше виды движимого имущества с ограниченным оборотом будут передаваться вновь создаваемым организациям на праве безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам, действующим в течение переходного периода (в том числе с правом сдачи недвижимого имущества в субаренду). При этом право безвозмездного пользования будет ограничиваться невозможностью его отчуждения в течение срока существования организаций, за исключением случаев нецелевого использования. Для ГМАНО в случае передачи такого имущества или его части третьим лицам предусматривается, что, все доходы, получаемые с субарендатора, должны поступать в бюджет.

Во избежание обращения взыскания по обязательствам ГМАНО на переданное ей учредителем государственное (муниципальное) имущество, в собственность таких организаций может передаваться только движимое имущество за исключением особо дорогостоящего, а также имущество с ограниченным гражданским оборотом.

По отношению к преобразованным организациям бюджетного сектора планируется перейти на принципы общественно-государственного управления, что включает обязательное формирование для них коллегиальных органов управления с участием общественности, введение общественного контроля за их деятельностью, а также обеспечение открытого доступа к целому ряду документов, характеризующих деятельность организации.

Для сферы культуры, по всей видимости, необходимо будет разработать специальный порядок преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, с учетом тех ограничений, которые предусмотрены для недвижимого и движимого имущества с ограниченным гражданским оборотом (памятники, архивы, коллекции и т. п.)

Необходимо принять во внимание, что пока не предусмотрено распространение моратория на банкротство для новых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, по которым учредитель не несет субсидиарную ответственность. Надо признать, что законодательство о банкротстве пока проработано без достаточной полноты, что может привести к спровоцированному банкротству преобразованных бюджетных учреждений и потере государственного (муниципального) имущества или нежелательной приватизации организаций культуры без сохранения профильной деятельности и использованию имущества не по прямому назначению.

Отдельные проблемы возникают с правами собственности и режимами использования вновь приобретенного имущества за счет собственных (внебюджетных) средств СГМНО или ГМАНО. Было бы резонно учитывать такое имущество на отдельном балансе СГМНО или ГМАНО (закрепив за ними весь пучок прав собственности) и вести по нему раздельный учет, хотя это и усложняет финансово-хозяйственную деятельность новых организаций.

Но главное – пока не проработаны механизмы, обеспечивающие финансовую стабильность СГМНО и ГМАНО. Без перехода к построению отношений СГМНО и ГМАНО с государственными и муниципальными органами управления на долгосрочной основе (не менее 3-х лет с ежегодной корректировкой среднесрочного плана по итогам истекшего года), а также предоставления СГМНО и ГМАНО возможности создавать для себя эндаумент проблемы решить не удастся. Риски финансовой нестабильности для преобразованных организаций будут очень велики.

Необходимо отметить, что активно ведется работа по подготовке и согласованию пакета законопроектов по СГМНО и ГМАНО (включая необходимые изменения и дополнения в ГК РФ, БК РФ, закон «О некоммерческих организациях» и другие законодательные и подзаконные акты), но пока она окончательно не завершена в силу объективной сложности многих вопросов. По всей видимости, даже в случае принятия указанного пакета законопроектов для сферы культуры необходимо будет разработать пакет специальных дополнительных нормативных документов, регулирующих деятельность СГМНО и ГМАНО в сфере культуры с учетом специфики отрасли.

Итак, если часть бюджетных учреждений будет преобразована в новые организационно-правовые формы, функционирующие на принципах ответственного финансового менеджмента, и в то же время сохранятся бюджетные учреждения, то, очевидно, что количество последних существенно сократится. Задача каждого отраслевого министерства и территориальных органов управления – подготовить список обязательных к сохранению бюджетных учреждений, находящихся на федеральном, региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях.

В отношении сохранившихся бюджетных учреждений предусмотрено ужесточение финансового контроля даже по сравнению с существующим положением, а именно: лишение права самостоятельного распоряжения внебюджетными доходами и введение ответственности руководителя за превышение объемов принимаемых обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, а также за нарушение установленного порядка учета и отчетности.

Сейчас органам управления очень важно определить, что есть конкретная «бюджетная услуга» по объему, структуре, стоимости применительно к специфике учреждений культуры, финансирование которой включено в состав расходных полномочий того или иного уровня бюджетной системы – федерального, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Насущно необходимо обсчитать стоимость «бюджетной услуги», на основе которой будут формироваться государственный (муниципальный) заказ или нормативы финансирования. Если заказ будет формироваться по заниженной цене, без учета реально сложившихся издержек, то выполнение заказа будет невозможно, что подрывает перспективы существования, а тем более развития организации, функционирующей на принципах ответственного финансового менеджмента. Государство уже не будет нести ответственности по обязательствам такой организации. Реальные социальные риски очень велики: обеспечить доступность, а тем более хотя бы минимальное разнообразие и качество социально-культурных услуг будет очень трудно.

Думаю, что многие концертные организации в России вполне подготовлены к функционированию на принципах ответственного финансового менеджмента. Тем не менее, при переходе к новым формам финансового обеспечения и бюджетирования обязательно возникнет много проблем, проявятся неурегулированные отношения, поэтому было бы правильно отработать механизмы, условия и порядок финансирования концертных организаций в экспериментальном режиме применительно к разным организационно-правовым формам. Программу эксперимента, состав участников, научно-методическое сопровождение эксперимента необходимо разработать и подготовить в очень сжатые сроки, чтобы успеть предусмотреть необходимые условия уже в следующем финансовом году.

Абанкина Татьяна Всеволодовна,
Высшая школа экономики,
директор Центра прикладных экономических исследований и разработок

Реформа бюджетного сектора: проблемы, риски

и перспективы

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы реформирования бюджетного сектора: увеличение числа типов государственных и муниципальных учреждений и соответствующее изменение механизмов их бюджетного финансирования . Авторы выделяют основные этапы реформы, анализируют особенности каждого из них; рассматривают современное состояние реформы, проблемы и риски, возникшие на пути ее реализации, а также определяют подходы к преодолению выявленных проблем и возможные направления развития реформы.

Ключевые слова: бюджетный сектор, социально значимые услуги, государственные и муниципальные учреждения, автономные, бюджетные и казенные учреждения, государственное (муниципальное) задание, субсидии, нормативы финансирования, некоммерческие организации ; бюджетные инструменты.

Введение

Работа по реформированию бюджетного сектора российской экономики ведется уже более десяти лет. В ходе ее последовательно расширялся состав типов государственных и муниципальных учреждений, трансформировались механизмы их бюджетного финансирования. На сегодняшний день сложилась ситуация, когда для успешного продолжения реформы необходимо оценить уже пройденный путь, выявить возникшие на этом пути проблемы и риски, определить способы их устранения и наметить направления развития реформы.

Одним из ключевых понятий, используемых в дальнейшем, является понятие «бюджетный сектор». Исходя из задач данной статьи будем понимать под таким сектором совокупность организаций (юридических лиц), денежные средства которых являются средствами того или иного бюджета бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального или местного).

Следует подчеркнуть, что речь в приведенном определении идет не об источнике поступления финансовых средств, а о средствах, принадлежащих организации. Так акционерное общество может получить средства на выполнение федерального контракта, т. е. источником поступления этих средств является федеральный бюджет . В то же время полученные финансовые средства не являются бюджетными и на их использование не распространяются требования законодательства, предусмотренные для бюджетных средств.

Этапы реструктуризации бюджетного сектора (история)

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ (01.01.2000 г.) бюджетный сектор в рассматриваемом понимании не существовал. Деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) и отраслевыми законами.

ГК РФ дает определение учреждения как формы некоммерческой организации (далее - НКО) и устанавливает правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГК РФ не предъявлял каких-либо особых требований к расходованию средств, заработанных государственным или муниципальным учреждением. В то же время пунктом 3 статьи 120 ГК РФ предусматривалось, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами .

Так, пунктом 7 статьи 39 Закона РФ об образовании (в редакции ФЗ от 01.01.2001 г.) устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности. Таким образом, отраслевое законодательство создавало основу для еще большей (по сравнению с определенной Гражданским кодексом) свободы государственных (муниципальных) учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников.

С принятием Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) доходы бюджетных учреждений , каковыми на тот момент согласно БК РФ являлись все государственные и муниципальные учреждения, полученные ими из внебюджетных источников, были отнесены к неналоговым доходам соответствующего бюджета, т. е. перестали являться так называемыми внебюджетными средствами . Соответственно после принятия БК РФ можно было говорить о правовом оформлении бюджетного сектора.

Указанная новация явилась предпосылкой усиления государственного контроля использования средств бюджетного учреждения, полученных им из внебюджетных источников. Однако это действительно была лишь предпосылка, поскольку, устанавливая для заработанных бюджетным учреждением средств новый статус - бюджетных средств, БК РФ в то же время предусматривал самостоятельность учреждения в их расходовании.

Итак, несмотря на половинчатость принятых решений, позиция государства в отношении бюджетных учреждений была определена весьма недвусмысленно: неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, оно намеревалось контролировать, и это в последствии было осуществлено, финансовую деятельность учреждения.

В первых редакциях БК РФ предусматривались две формы бюджетных расходов на оказание социально значимых услуг. Основной являлись ассигнования на содержание бюджетного учреждения – сметное финансирование (смета БУ). В определенных случаях могло также использоваться выделение средств в форме субсидий и субвенций. Примером являются субсидии творческим союзам.

Таким образом, БК РФ упорядочил правовые основы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений и механизмы бюджетного финансирования социально значимых услуг. Вместе с тем он породил новые весьма серьезные трудности. Под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены весьма различные по условиям и характеру деятельности организации, нуждающиеся в связи с этим в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы. С другой, - крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции не только со стороны отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-х гг., когда государство весьма слабо контролировало (и финансировало) деятельность своих учреждений, во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие свою способность эффективно хозяйствовать в условиях высокого уровня экономической самостоятельности.

Возникла проблема, которую попытались разрешить путем реструктуризации бюджетного сектора - преобразования части бюджетных учреждений в НКО других форм или типов.

Изначально данная задача носила весьма ограниченный характер. По сути, речь шла не о реформировании названного сектора, а лишь о создании альтернатив для отдельных учреждений, объективно нуждавшихся в широкой хозяйственной самостоятельности.

Задача реструктуризации названного сектора была впервые поставлена в плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2гг. Анализируя проделанную с того времени работу, можно выделить следующие ее этапы:

1) разработка законодательной базы увеличения разнообразия форм организаций отраслей социальной сферы (2000 – 2003 гг.);

2) разработка законодательной базы увеличения разнообразия типов государственных (муниципальных) учреждений, который длился вплоть до принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2004 – 2006 гг.);

3) реализация Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2006 – 2010 гг.).

На первом из выделенных этапов в целях выполнения указанного плана рабочей группой при Минэкономразвития России были подготовлены законопроекты, предусматривающие введение двух новых форм НКО:

1) специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации (СГМНО);

2) государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО).

СГМНО – некоммерческая организация, имущество которой находится в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ей на праве хозяйственного ведения, ГМАНО - частная некоммерческая организация (несмотря на присутствие в ее названии слов «государственная (муниципальная»)), имущество которой принадлежит ей на праве собственности.

Результаты работы указанной группы нашли отражение в материалах «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в гг. и на период до 2006 г.» (далее – Принципы), представленных Минфином России на заседании Правительства РФ осенью 2003 г. В этом документе вопрос о реструктуризации бюджетного сектора ставился уже как вопрос о его системном реформировании. При этом наряду с введением СГМНО и ГМАНО, предполагалось произвести изменение правового положения бюджетных учреждений, лишив их права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными из внебюджетных источников.

Наряду с введением СГМНО и ГМАНО в Принципах были предложены новые бюджетные инструменты: государственный (муниципальный) социальный заказ и нормативно-подушевое финансирование.

Первый предусматривал предоставление средств по конкурсу на оказание определенного вида услуг в установленном объеме. Введение этого инструмента означало бы внедрение конкурентных основ распределения бюджетных средств.

Второй не относится к самостоятельным бюджетным инструментам, поскольку может применяться как элемент других инструментов для расчета объема выделяемых средств, в том числе в рамках сметного финансирования.

Разработку Принципов можно рассматривать как попытку создания концептуальной основы реформирования бюджетного сектора. Но, к сожалению, такой основой они не стали, поскольку в них не были с достаточной четкостью определены цели реформы и подходы к ее проведению.

Итак, рассмотрение первого этапа работы по реструктуризации бюджетного сектора позволяет сделать следующий общий вывод: была намечена стратегическая линия на существенное повышение экономической самостоятельности части государственных (муниципальных) некоммерческих организаций вплоть до их «перевода» в частный сектор (рисунок 1). Одновременно обозначилась тенденция формирования конкурентных механизмов выделения бюджетных средств на оказание социально значимых услуг.

Рисунок 1

На втором этапе акцент в работе над законопроектами, предусматривающими введение СГМНО и ГМАНО, постепенно смещался от их все более глубокой проработки к общественному обсуждению. В ходе этого этапа подходы к реструктуризации бюджетного сектора и соответственно законопроекты претерпели изменения концептуального характера.

Не вправе получать кредиты

Вправе привлекать, так как на него не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ

Вправе привлекать, как и другие частные организации

К обсуждению законопроектов подключилось профессиональное сообщество отраслей социальной сферы. В ходе острой дискуссии ряд возражений и опасений был высказан в отношении автономных учреждений. Но особенно жесткой критике подверглась ГМАНО. Главный аргумент, высказываемый противниками, – введение этой формы предполагает приватизацию государственных (муниципальных) учреждений. Обсуждение показало полное неприятие обществом идеи такой приватизации и законопроект, предусматривающий введение ГМАНО, был снят с рассмотрения.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях», регулирующий вопросы создания и деятельности автономного учреждения, был принят 3 ноября 2006 г. Несколько позже были внесены изменения в БК РФ, предусматривающие:

1) исключение автономных учреждений из числа участников бюджетного процесса (получателей бюджетных средств), т. е. вывод его за пределы бюджетного сектора;

2) создание для автономных учреждений нового бюджетного инструмента - субсидии автономным учреждениям (субсидии АУ), включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Одновременно с указанными в БК РФ были внесены изменения, предполагающие привлечение к оказанию социально значимых услуг за счет бюджетных средств частных организаций (рисунок 2). Вводились следующие бюджетные инструменты:

а) выделение средств на закупку товаров работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

б) субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) - производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ , оказанием услуг;

в) субсидии НКО, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Рисунок 2

Первый из названных инструментов, по сути, реализует идею социального заказа.

Особенностью второго является возможность выбора поставщика непосредственно потребителями услуг, что не исключает предварительного отбора поставщиков (поставщика) административным путем.

Третий был описан в БК РФ до крайности скупо. Его особенность – применимость только для частных НКО.

В части бюджетных инструментов можно указать на имевшие место несоответствия между БК РФ и Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Так согласно БК РФ бюджетное финансирование автономного учреждения, как было отмечено выше, должно было осуществляться посредством субсидий, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. При этом оставалось неясным, какие еще субсидии, кроме названных, могли предоставляться автономному учреждению. В то же время названный закон предусматривал, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания (задания учредителя, а не государственного (муниципального) задания), причем не только в форме субсидий, но и субвенций. При этом после внесения упомянутых изменений в БК РФ в 2007 г. термин «субвенция» применяется только к целевым межбюджетным трансфертам, связанным с финансовым обеспечением переданных с одного уровня на другой расходных полномочий.

Выделим одно из несоответствий, имеющее принципиальный характер и не устраненное до настоящего времени. БК РФ предусмотрено возмещение учреждениям нормативных затрат, связанных с выполнением государственного (муниципального) задания, в то время как Федеральным законом «Об автономных учреждениях» – финансовое обеспечение его выполнения. Нормы БК РФ должны быть приведены в соответствие с нормами этого Закона, поскольку государство должно именно обеспечивать предоставление населению социально значимых услуг, а не ждать, что учреждения предоставят их за счет собственных средств, чтобы потом компенсировать понесенные учреждением расходы.

Итак, в данном периоде вектор реструктуризации бюджетного сектора заметно «укоротился». Направление осталось прежним – рост экономической самостоятельности и ответственности части учреждений. Однако вопрос даже о самом ограниченном разгосударствлении этого сектора был снят с повестки дня (рисунок 3).

В то же время бюджетное финансирование деятельности стало лишь одной из возможных форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг. Были созданы бюджетные инструменты привлечения частных организаций к оказанию таких услуг. Однако новые бюджетные инструменты были введены без концептуального обоснования как их состава, так и области эффективного использования каждого из них.

В течение третьего этапа реструктуризации (более 4-х лет) статус автономного учреждения получили только 3,8% учреждений субъектов РФ и 1,5% муниципальных учреждений социальной сферы. На федеральном уровне было создано не более 20 автономных учреждений, т. е. реструктуризация, по существу, так и не была начата. Среди основных причин этого можно выделить следующие.

Во-первых, создание автономных учреждений в отдельных отраслях было ограничено законодательством. Так, не допускалось изменение типа учреждений здравоохранения.

Рисунок 3

Во-вторых, для учреждения предусматривалась крайне сложная процедура изменения типа с бюджетного на автономный. Необходимо было согласие самого учреждения. При этом решение о создании федерального автономного учреждения принималось Правительством РФ, регионального, муниципального – высшим исполнительным органом власти субъекта РФ и местной администрацией соответственно.

В-третьих, многие вопросы создания и деятельности автономного учреждения должны были регулироваться подзаконными актами. Время подготовки таких актов на федеральном уровне, в регионах и муниципалитетах существенно различалось. Во многих случаях эта работа затягивалась сверх всякой меры. Так, первый из необходимых федеральных актов был принят 28 мая 2007 г., т. е. через полгода после принятия Федерального закона, последний – 18 марта 2008 г., т. е. почти через полтора года. А отдельные документы разрабатывались и в более поздние сроки.

Бюджетный инструмент	Возможные получатели средств	Регулирующие законы
Обеспечение выполнения функций казенных учреждений - КУ (сметное финансирование)		Статьи 69.1, 70 БК РФ
Предоставление субсидий автономным (АУ) и бюджетным учреждениям (БУ) на: выполнение государственного (муниципального) задания; иные цели		Статья 69.1, пункт 1 статьи 78.1 БК РФ
Средства на оплату товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд	Организации всех типов и форм	Статьи 69.1, 72 БК РФ, 94-ФЗ
Предоставление субсидий некоммерческим организациям	Частные некоммерческие организации учреждений	Статья 69.1, пункт 2 статьи 78.1 БК РФ
Инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности	По своей сути относится к объекту вложения, а не организации	Статьи 69.1, 79 БК РФ

Эта система предусматривает конкуренцию за бюджетные средства, что в общем случае является основой повышения качества услуг. Однако такая конкуренция крайне ограничена, во-первых, в рамках государственного (муниципального) сектора, поскольку автономные и бюджетные учреждения не поощряются за перевыполнения государственного (муниципального) задания, и, во-вторых, на межсекторальном уровне. Последнее обстоятельство обусловлено следующими недостатками применяемых бюджетных инструментов:

Объединение финансовых ресурсов бюджетов одного и различных уровней, оптимизация расходов бюджетов за счет такого объединения.

Основные принципы трансформации бюджетных инструментов

Принципы трансформации бюджетных инструментов приведены на рисунке 6.

Представляется, что основным направлением здесь должно стать расширение сферы применения инструментов, дифференцированных по особенностям услуг (работ), и на равных условиях применимых как к государственным (муниципальным) автономным и бюджетным учреждениям, так и к негосударственным организациям: введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера и грантового механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера.

Возможные требования к таким субсидиям:

Предоставляются поставщикам по заявительному принципу на основе выбора потребителей;

Покрывают все затраты по оказанию услуги – переход к «цене» услуги;

Рассчитываются на основе единых (групповых) нормативов, дифференциация нормативов определяется объективными факторами, в том числе требованиями к качеству услуг (с учетом особенностей рынка услуг, состава конкурентов).

Рисунок 6

Ориентации бюджетных расходов на обеспечение результативности в высокой степени способствует конкуренция государственных и муниципальных учреждений с негосударственными, прежде всего некоммерческими организациями. Последние зачастую ориентированы на развитие инновационных услуг и технологий, в большей степени, нежели учреждения, индивидуализируют свою деятельность, учитывая в ней потребности конкретных граждан и групп населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам (программам) негосударственных организаций, но и к творческой деятельности в государственных учреждениях науки и искусства. Опыт такого рода имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов.

Могут быть предложены следующие концептуальные основы грантового механизма:

Регламентация конкурсных процедур предоставления бюджетных средств на выполнение социально значимых работ (оказание социально значимых услуг);

Применение в случаях закупки работ (услуг) нестандартного характера, допускающих существенные различия в вариантах их выполнения (оказания) и их стоимости;

Использование, главным образом, неформальных (содержательных) критериев оценки заявок, участие в процедуре выбора признанных авторитетов в соответствующей области;

Обеспечение информационной прозрачности конкурсных процедур;

Публичная отчетность получателей грантов. ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации -ФЗ.

2. Федеральный закон от 01.01.20016 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

3. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

4. , Якобсон государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений. М., Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006.

ПРИМЕЧАНИЯ

Имеется в виду принятие Федерального закона -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым субсидиарная ответственность учредителя предусмотрена только для казенных учреждений, которые в отличие от других типов лишены права самостоятельного распоряжения средствами, полученными ими из внебюджетных источников.

Утвержден распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. (пункт 26 плана).

Данная группа осуществляла свою деятельность вплоть до принятия Федерального закона -ФЗ «Об автономных учреждениях».

Вообще общая логика реструктуризации бюджетного сектора на всех ее этапах в более или менее явном виде включала следующие основные моменты: ужесточение требований к учреждениям этого сектора при одновременном выводе части учреждений за его пределы и даже за приделы государственного (муниципального) сектора (как предполагалось на данном этапе), создание альтернативных государственным (муниципальным) учреждениям форм участия государства в предоставлении социально значимых услуг путем введения бюджетных инструментов, ориентированных как на государственные (муниципальные), так и частные организации.

Дается по (4).

Их анализ проведен в (4).

Федеральный закон от 01.01.01 г. №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Данные Минфина России, http://www. *****.

Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».

Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Следует заметить, что 30.12.2008 в БК РФ были внесены изменения, распространившие понятие государственного (муниципального) задания на государственные (муниципальные) работы.

Утверждены распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р.

Впрочем, то же можно сказать и о БУ, для которого ситуация может оказаться даже хуже, чем в условиях сметного финансирования.

Разумеется, весьма странно применять к закону термин “реализация”, а не термин “исполнение”, но уж такая у нас сформировалась сфера законотворчества.

Лисин Н.В. Рудник Б.Л.

РЕФОРМА БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА: ПРОБЛЕМЫ, РИСКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ*

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы реформирования бюджетного сектора: увеличение числа типов государственных и муниципальных учреждений и соответствующее изменение механизмов их бюджетного финансирования. Авторы выделяют основные этапы реформы, анализируют особенности каждого из них; рассматривают современное состояние реформы, проблемы и риски, возникшие на пути ее реализации, а также определяют подходы к преодолению выявленных проблем и возможные направления развития реформы.

Ключевые слова: бюджетный сектор, социально значимые услуги, государственные и муниципальные учреждения, автономные, бюджетные и казенные учреждения, государственное (муниципальное) задание, субсидии, нормативы финансирования, некоммерческие организации; бюджетные инструменты.

Введение

Одним из ключевых понятий, используемых в дальнейшем, является понятие «бюджетный сектор». Исходя из задач данной статьи, будем понимать под таким сектором совокупность организаций (юридических лиц), денежные средства которых являются средствами того или иного бюджета бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального или местного).

* В основе статьи выступление на XIII Апрельской международной научной конференции «Модернизация экономики и общества», НИУ ВШЭ, Москва, 3-5 апреля 2012 г.

Следует подчеркнуть, что речь в приведенном определении идет не об источнике поступления финансовых средств, а о средствах, принадлежащих организации. Так, акционерное общество может получить средства на выполнение федерального контракта, т.е. источником поступления этих средств является федеральный бюджет. В то же время полученные финансовые средства не являются бюджетными и на их использование не распространяются требования законодательства, предусмотренные для бюджетных средств.

Этапы реструктуризации бюджетного сектора (история)

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ (01.01.2000) бюджетный сектор в рассматриваемом понимании не существовал. Деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом РФ (далее -ГК РФ) и отраслевыми законами.

Так, пунктом 7 статьи 39 Закона РФ об образовании (в редакции ФЗ от 13.01.1996 № 12-ФЗ) устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности. Таким образом, отраслевое законодательство создавало основу для еще большей (по сравнению с определенной Гражданским кодексом) свободы государственных (муниципальных) учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников.

С принятием Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) доходы бюджетных учреждений, каковыми на тот момент, согласно БК РФ, являлись все государственные и муниципальные учреждения, полученные ими из внебюджетных источников, были отнесены к неналоговым доходам соответствующего бюджета, т.е. перестали являться так называемыми внебюджетными средствами. Соответственно, после принятия БК РФ можно было говорить о правовом оформлении бюджетного сектора.

Итак, несмотря на половинчатость принятых решений, позиция государства в отношении бюджетных учреждений была определена весьма недвусмысленно:

неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, оно намеревалось контролировать, и это впоследствии было осуществлено1, финансовую деятельность учреждения.

В первых редакциях БК РФ предусматривались две формы бюджетных расходов на оказание социально значимых услуг. Основной являлись ассигнования на содержание бюджетного учреждения - сметное финансирование (смета БУ). В определенных случаях могло также использоваться выделение средств в форме субсидий и субвенций. Примером являются субсидии творческим союзам.

Таким образом, БК РФ упорядочил правовые основы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений и механизмы бюджетного финансирования социально значимых услуг. Вместе с тем он породил новые весьма серьезные трудности. Под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены весьма различные по условиям и характеру деятельности организации, нуждающиеся в связи с этим в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, с другой - крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции не только со стороны отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-х гг., когда государство весьма слабо контролировало (и финансировало) деятельность своих учреждений, во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие свою способность эффективно хозяйствовать в условиях высокого уровня экономической самостоятельности.

Задача реструктуризации названного сектора была впервые поставлена в плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.2. Анализируя проделанную с того времени работу, можно выделить следующие ее этапы:

1) разработка законодательной базы увеличения разнообразия форм организаций отраслей социальной сферы (2000-2003);

2) разработка законодательной базы увеличения разнообразия типов государственных (муниципальных) учреждений, которая длилась вплоть до принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2004-2006);

3) реализация Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2006-2010).

На первом из выделенных этапов в целях выполнения указанного плана рабочей группой при Минэкономразвития России3 были подготовлены законопроекты, предусматривающие введение двух новых форм НКО:

1) специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации (СГМНО);

2) государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО).

СГМНО - некоммерческая организация, имущество которой находится в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ей на праве хозяй-

ственного ведения, ГМАНО - частная некоммерческая организация (несмотря на присутствие в ее названии слов «государственная (муниципальная»)), имущество которой принадлежит ей на праве собственности.

Результаты работы указанной группы нашли отражение в материалах «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» (далее - Принципы), представленных Минфином России на заседании Правительства РФ осенью 2003 г. В этом документе вопрос о реструктуризации бюджетного сектора ставился уже как вопрос о его системном реформировании. При этом наряду с введением СГМНО и ГМАНО предполагалось произвести изменение правового положения бюджетных учреждений, лишив их права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными из внебюджетных источников.

Итак, рассмотрение первого этапа работы по реструктуризации бюджетного сектора позволяет сделать следующий общий вывод: была намечена стратегическая линия на существенное повышение экономической самостоятельности части государственных (муниципальных) некоммерческих организаций вплоть до их «перевода» в частный сектор (рис. 1). Одновременно обозначилась тенденция формирования конкурентных механизмов выделения бюджетных средств на оказание социально значимых услуг4.

Рисунок 1

Организационно-правовые формы организаций и типы учреждений

Частные организации ГМАНО

Государ- СГМНО ственные и муници-

пальные ^ Бюджетный °ргани- сектор: зации Бюджетные учреждения

Экономическая самостоятельность

На втором этапе акцент в работе над законопроектами, предусматривающими введение СГМНО и ГМАНО, постепенно смещался от их все более глубокой проработки к общественному обсуждению. В ходе этого этапа подходы к реструктуризации бюджетного сектора и соответственно законопроекты претерпели изменения концептуального характера.

Прежде всего, Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте России было предложено заменить у СГМНО режим хозяйственного ведения режимом оперативного управления. В результате СГМНО стала именоваться автономным учреждением, которое уже рассматривалось не как форма НКО, а как тип учреждения. При этом основные характеристики автономного учреждения как юридического лица, прежде всего его экономические права и ответственность, не претерпели изменений по сравнению с СГМНО. Сравнительные характеристики бюджетного учреждения, автономного учреждения и ГМАНО, которые предусматривались на то время законопроектами, приведены в таблице 15.

Таблица 1

Сравнительные характеристики бюджетного учреждения, автономного учреждения и ГМАНО

Бюджетное учреждение (БУ) Автономное учреждение (АУ) ГМАНО

1. Право собственности на имущество Государственная (муниципальная) собственность Аналогично БУ Собственность ГМАНО

2. Право распоряжения закрепленным имуществом Не вправе распоряжаться Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника Является собственником своего имущества и в силу этого свободна в распоряжении им

3. Право собственника на изъятие закрепленного имущества Вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество Аналогично БУ Не вправе: ГМАНО является собственником своего имущества

4. Порядок финансирования собственником Финансируется содержание БУ на основе сметы Финансируется выполнение обязательных для АУ государственных (муниципальных) заданий по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета Финансируется осуществляемая на конкурсной основе деятельность по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета

5. Права организации в отношении полученных ею доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества Эти доходы после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета Распоряжается самостоятельно Является собственником таких доходов и имущества и в силу этого свободна в распоряжении ими

6. Ответственность организации Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет его собственник Отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного АУ за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам АУ Отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Учредитель не отвечает по ее обязательствам

7. Права организации по привлечению заемных средств Не вправе получать кредиты Вправе привлекать, так как на него не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ Вправе привлекать, как и другие частные организации

К обсуждению законопроектов подключилось профессиональное сообщество отраслей социальной сферы. В ходе острой дискуссии ряд возражений и опасений был высказан в отношении автономных учреждений6. Но особенно жесткой критике подверглась ГМАНО. Главный аргумент, высказываемый противниками, -введение этой формы предполагает приватизацию государственных (муниципальных) учреждений. Обсуждение показало полное неприятие обществом идеи такой приватизации, и законопроект, предусматривающий введение ГМАНО, был снят с рассмотрения.

Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», регулирующий вопросы создания и деятельности автономного учреждения, был принят 3 ноября 2006 г.7. Несколько позже были внесены изменения в БК РФ предусматривающие:

1) исключение автономных учреждений из числа участников бюджетного процесса (получателей бюджетных средств), т.е. вывод его за пределы бюджетного сектора;

Одновременно с указанными в БК РФ были внесены изменения, предполагающие привлечение к оказанию социально значимых услуг за счет бюджетных средств частных организаций (рис. 2). Вводились следующие бюджетные инструменты:

а) выделение средств на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

в) субсидии НКО, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Рисунок 2

ОПФ организаций

Первый из названных инструментов, по сути, реализует идею социального заказа.

Третий был описан в БК РФ до крайности скупо. Его особенность - применимость только для частных НКО.

В части бюджетных инструментов можно указать на имевшие место несоответствия между БК РФ и Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Так, согласно БК РФ бюджетное финансирование автономного учреждения, как было отмечено выше, должно было осуществляться посредством субсидий, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. При этом оставалось неясным, какие еще субсидии кроме названных могли предоставляться автономному учреждению. В то же время названный закон предусматривал, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания (задания учредителя, а не государственного (муниципального) задания), причем не только в форме субсидий, но и субвенций. При этом после внесения упомянутых изменений в БК РФ в 2007 г. термин «субвенция» применяется только к целевым межбюджетным трансфертам, связанным с финансовым обеспечением переданных с одного уровня на другой расходных полномочий.

Выделим одно из несоответствий, имеющее принципиальный характер и не устраненное до настоящего времени. БК РФ предусмотрено возмещение учреждениям нормативных затрат, связанных с выполнением государственного (муниципального) задания, в то время как Федеральным законом «Об автономных учреждениях» - финансовое обеспечение его выполнения. Нормы БК РФ должны быть приведены в соответствие с нормами этого Закона, поскольку государство должно именно обеспечивать предоставление населению социально значимых услуг, а не ждать, что учреждения предоставят их за счет собственных средств, чтобы потом компенсировать понесенные учреждением расходы.

Итак, в данном периоде вектор реструктуризации бюджетного сектора заметно «укоротился». Направление осталось прежним - рост экономической самостоятельности и ответственности части учреждений. Однако вопрос даже о самом ограниченном разгосударствлении этого сектора был снят с повестки дня (рис. 3).

В течение третьего этапа реструктуризации (более 4 лет) статус автономного учреждения получили только 3,8% учреждений субъектов РФ и 1,5% муниципальных учреждений социальной сферы.9 На федеральном уровне было создано не более 20 автономных учреждений, т.е. реструктуризация, по существу, так и не была начата. Среди основных причин этого можно выделить следующие.

Рисунок 3

ОПФ организаций

Во-вторых, для учреждения предусматривалась крайне сложная процедура изменения типа с бюджетного на автономный. Необходимо было согласие самого учреждения. При этом решение о создании федерального автономного учреждения принималось Правительством РФ, регионального, муниципального - высшим исполнительным органом власти субъекта РФ и местной администрацией соответственно.

В-третьих, многие вопросы создания и деятельности автономного учреждения должны были регулироваться подзаконными актами. Время подготовки таких актов на федеральном уровне, в регионах и муниципалитетах существенно различалось. Во многих случаях эта работа затягивалась сверх всякой меры. Так, первый из необходимых федеральных актов был принят 28 мая 2007 г.10, т.е. через полгода после принятия Федерального закона № 174-ФЗ, последний - 18 марта 2008 г.11, т.е. почти через полтора года. А отдельные документы разрабатывались и в более поздние сроки12.

Таким образом, нормативно правовая база, регулирующая вопросы создания и деятельности автономного учреждения, представляла собой сложную многоуровневую систему, что уже само по себе обусловило длительность времени ее формирования.

Вместе с тем представляется, что в основе трудностей с созданием указанной базы лежал другой фактор, который, в том числе, повлиял и на ее усложнение. Речь идет о нерешенности на концептуальном уровне многих основополагающих вопросов совершенствования функционирования сектора государственных и муниципальных учреждений, нашедшей свое отражение и в федеральном законодательстве. Рассмотрим для примера ситуацию с государственным (муниципальным) заданием.

Термин «задание» (как задание собственника учреждения) присутствовал еще в начальной редакции ГК РФ, где было установлено, что учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им (пункт 1 статьи 296). В БК РФ, еще в его начальной редакции (в частности, в пункте 3 статьи 158), присутствовал термин «задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг». Однако ни в том, ни в другом кодексе соответствующие определения не давались. В принятом в ноябре 2006 г. Федеральном законе «Об автономных учреждениях», также без определения, был введен термин «задание учредителя» автономного учреждения.

В такой ситуации вряд ли покажется странным, что, когда соответствующее определение было внесено в законодательство, оно относилось к новому (четвертому по счету) термину. Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 были внесены изменения в БК РФ, в том числе термин «задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг» был заменен термином «государственное (муниципальное) задание», а статья 6 была дополнена следующим определением: «Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг».

Определение весьма расплывчатое, прежде всего с точки зрения значения присутствующего в нем союза «или»: какие с учетом этого союза комбинации названных требований являются допустимыми?

Одновременно в БК РФ была включена новая статья (69.2), устанавливающая содержание государственного (муниципального) задания. Согласно пункту 1 этой статьи, государственное (муниципальное) задание должно, в том числе, содержать:

Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;

Порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

Предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

Порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

Требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Также не вполне понятные положения. Из них, в частности, можно сделать вывод, что государственным заданием могут устанавливаться только показатели качества услуг без показателей их объема (состава). Вряд ли такое возможно в реальности. И как следует понимать стоящее в скобках слово «состав»: как конкретизацию объема либо как его альтернативу?

Наряду с неоднозначностью указанных норм статей 6 и 69.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3) между приведенными положениями этих статей имеются очевидные несоответствия.

Еще одна проблема, вызвавшая большие затруднения на практике. Как в той, так и в другой статье БК РФ понятие государственного (муниципального) задания связывалось только с услугами. Согласно этому, его предметом не могли быть работы, в том числе НИР. Можно было бы предположить, что понятие «услуга» в БК РФ трактуется весьма широко и работа является одним из видов услуг. Однако такое предположение не является верным. Например, в статье 72 этого кодекса термин «работа» используется, причем наряду с термином «услуга». Такая ситуация поставила под вопрос возможность бюджетного финансирования основной деятельности научных учреждений и университетов в части осуществляемых ими НИР13, намеревавшихся перейти в статус автономных учреждений.

Подчеркнем, что указанные несоответствия, неясности и пробелы характеризуют, на наш взгляд, не столько недостатки собственно законотворческой деятельности, сколько недостаточную концептуальную проработанность рассматриваемого понятия.

Положение еще более усложнилось после принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон №83-ФЗ), когда преобразования охватили весь бюджетный сектор, коснулись каждого его учреждения.

Современная ситуация

Законом число типов государственных и муниципальных учреждений увеличено до трех: казенное, бюджетное и автономное учреждения. Казалось бы, расширение состава таких типов - мера весьма полезная, позволяющая с большей полнотой учитывать особенности условий и характера деятельности учреждений. Однако это справедливо лишь в том случае, когда в основе типизации действительно лежат объективные различия таких условий и характера, позволяющие установить достаточно четкие критерии выбора типа. В противном же случае возникает реальная угроза принятия неэффективных решений, что, учитывая масштабы намеченных изменений, будет иметь самые негативные экономические и социальные последствия. Представляется, что сейчас имеет место как раз второй случай.

Действительно, сегодня вряд ли кто-то возьмется объяснять, почему являлось целесообразным введение именно трех типов учреждений и почему именно с такими характеристиками.

В этой связи неудивительно отсутствие достаточно четких критериев выбора типа учреждения. Так, если обратиться к Методическим рекомендациям по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности14, то предложенные в них критерии не позволяют «отделить» бюджетные учреждения от автономных.

Для «отделения» казенных учреждений, с одной стороны, от бюджетных и автономных - с другой, предлагаются критерии «экономический потенциал» и «управленческий потенциал» учреждения. Однако эти критерии, отражающие состояние самих учреждений, а не условия и характер их деятельности, могут применяться лишь в качестве ограничивающих факторов.

Возникла угроза свертывания реформы. Сегодня следует говорить уже не о том, что вектор реструктуризации «укоротился» (как было на втором из выделенных этапов), а о его повороте в обратном направлении (рис. 4). Признаком этого является последовательное снижение уровня экономической самостоятельности автономных учреждений в результате принятия ряда поправок к Федеральному закону «Об автономных учреждениях». Это снижение связано прежде всего с нормой Закона № 83-Ф3, предусматривающей установление порядка разработки и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения его учредителем, т.е. в предельном случае учредитель может оставить за собой право утверждения этого плана и экономическая самостоятельность автономного учреждения становится эфемерной15.

С принятием Закона № 83-Ф3 автономное учреждение было ограничено в праве открытия своих счетов в банках. Такое право не предусмотрено для бюджетных инвестиций, средства которых должны размещаться на лицевых счетах, открытых для автономного учреждения в органах казначейства.

Вызывает сомнение целесообразность предоставления автономным учреждениям права открытия лицевых счетов соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Данное право предоставлено Законом № 83-ФЗ и может послужить «сигналом» регионам и муниципалитетам для принуждения автономных учреждений к его использованию.

Рисунок 4

ОПФ организаций

С принятием Закона № 83-Ф3 изменилась на противоположную логика проведения реструктуризации. Раньше из общей массы выделялись учреждения, получавшие более широкую хозяйственную самостоятельность, в частности по причине достаточно высокого уровня подготовки их управленческих команд. Сейчас же, когда основная часть учреждений (бюджетные) получила широкие экономические права (мало отличающиеся от прав автономных учреждений), речь, по сути, идет уже о выделении из их числа учреждений с предельно ограниченными правами (казенных учреждений).

Что касается системы бюджетных инструментов, то она не претерпела принципиальных изменений по сравнению со вторым из выделенных этапов. Перечень таких инструментов приводится в таблице 2.

Таблица 2

Бюджетный инструмент Возможные получатели средств Регулирующие законы

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений - КУ (сметное финансирование) КУ Статьи 69.1, 70 БК РФ

Предоставление субсидий автономным (АУ) и бюджетным учреждениям (БУ) на: выполнение государственного (муниципального) задания; иные цели АУ и БУ Статья 69.1, пункт 1 статьи 78.1 БК РФ

Средства на оплату товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд Организации всех типов и форм Статьи 69.1, 72 БК РФ, 94-ФЗ

Предоставление субсидий некоммерческим организациям Частные некоммерческие организации учреждений Статья 69.1, пункт 2 статьи 78.1 БК РФ

Инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности По своей сути относится к объекту вложения, а не организации Статьи 69.1, 79 БК РФ

Их дифференциация осуществляется в основном в соответствии с особенностями поставщиков услуг (организационно-правовой формой, формой собственности, типом учреждения);

Распределение бюджетных средств между инструментами, поставщиками услуг осуществляется, главным образом, путем принятия административных решений, возможности выбора потребителем поставщика услуг крайне невелики.

Предложения по развитию реформы

Первый - это не делать ничего в том смысле, что с принятием Закона № 83-Ф3 процесс запущен и будет идти своим путем. Необходимо лишь вести мониторинг и вносить отдельные корректирующие изменения в правовую базу. На наш взгляд, с учетом сказанного выше, в случае выбора в пользу этого варианта успех реформы представляется весьма проблематичным.

Второй вариант можно условно назвать «законотворческим». Именно он лежит в основе проводимой сейчас реформы бюджетного сектора. Суть данного варианта в следующем. Сначала принимается федеральный закон, фиксирующий новый облик подлежащей трансформации системы. Этот закон с неизбежностью содержит множество недостаточно четко определенных понятий, отсылочных норм, согласно которым решение соответствующих вопросов «поручается» федеральным, региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления. Затем начинается реализация16 такого закона, в ходе которой в «рабочем порядке» конкретизируются предусмотренные законом понятия и механизмы.

В пользу данного варианта обычно высказывается соображение, что принятие федерального закона создает ситуацию, при которой сохранение старого становится невозможным или, во всяком случае, крайне затруднительным, поскольку для этого придется отменять уже принятый закон. То есть, хочет кто-то или не хочет, а нужно двигаться вперед.

Очевидным минусом является невозможность достаточно глубокой концептуальной проработки реформы. Все вопросы решаются в рамках и на языке (правовые нормы) разрабатываемого законопроекта, где нет места целям, задачам и способам проведения реформы, анализу возможных вариантов преобразований. Вся методология оказывается «сброшенной» на второй из названных этапов. Однако, во-первых, на этом этапе возможна проработка лишь отдельных частных вопросов. Во-вторых, и она не может быть качественной, поскольку время торопит, закон надо реализовывать. В результате реформа приобретает в основном формальный характер, не принося явных положительных результатов, но приводя к ощутимым отрицательным последствиям. Здесь и напрасно потраченные время и ресурсы, и разочарование людей, потеря ими доверия к реформам как таковым.

Как уже отмечалось, реформа бюджетного сектора развивается по данному сценарию. Поэтому принятие его на перспективу означало бы по сравнению с первым вариантом внесение в определенные моменты более радикальных изменений в федеральное законодательство.

Третий вариант, который можно назвать «концептуальным», предполагает предварительную разработку достаточно детальной концепции или программы развития реформы. При явных плюсах он таит в себе и известную опасность: затягивание обсуждения методологических проблем без перехода к проведению реальных изменений. Данная угроза, хотя и реальна, может быть устранена при наличии политической воли и четкой организации работы по подготовке концепции.

Исходя из этого предлагается разработать и принять на уровне Правительства РФ такую концепцию. В ней должны в комплексе решаться задачи трансформации учреждений и бюджетных инструментов.

В основе этой концепции, как представляется, должно лежать переосмысление подходов к проведению реформы сектора. Необходимо перейти от реструктуризации системы учреждений к оптимизации форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг, когда создание и финансирование деятельности учреждений рассматривается в качестве одной из таких форм наряду с привлечением к предоставлению этих услуг за счет бюджетных средств негосударственных организаций.

Далее предложен ряд принципов трансформации государственных (муниципальных) учреждений и бюджетных инструментов. Подчеркнем, что мы не стремимся предвосхитить результаты работы над концепцией или направить ее в строго определенное русло. Речь идет лишь о том, что данные принципы и подходы целесообразно рассмотреть в рамках этой работы.

Основные принципы трансформации государственных (муниципальных) учреждений

Принципы трансформации учреждений приведены на рисунке 5.

При разработке концепции в этой ее части целесообразно предусмотреть повышение экономической самостоятельности автономных учреждений (возврат к положению до принятия Закона № 83-Ф3). При этом выбор в пользу автономного учреждения должен осуществляться прежде всего исходя из наличия у учреждения конкурентной среды.

Рисунок 5

При рассмотрении бюджетного учреждения важно учитывать наличие учреждений, которые, с одной стороны, работают при отсутствии конкуренции, с другой - нуждаются в проведении платной деятельности, которая, дополняя их основную деятельность, обеспечивает более полную реализацию их функций. Пример - продажа крупными музеями сувенирной продукции. Для создания стимулов к осуществлению подобного рода платной деятельности необходимо обеспечить обособление средств, полученных из внебюджетных источников. При этом бюджетное учреждение должно «сместиться» в сторону казенного и даже, как представляется, вернуться в бюджетный сектор.

В рамках концепции предлагается предусмотреть возможность трансформации автономных учреждений в негосударственные некоммерческие организации. Полагаем, что это должны быть организации, учредителями (участниками) которых могут являться федеральные и (или) региональные органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица. В этой связи должен быть поставлен вопрос о создании правовой основы интеграции федеральных, региональных, муниципальных и частных ресурсов при создании НКО, реализующих социально значимые цели. Подобные организации обеспечат возможность:

Привлечения в социальную сферу дополнительных финансовых и материальных ресурсов на основе развития ГЧП;

Привлечения к управлению организациями заинтересованных лиц и структур (работодатели в организациях профессионального образования);

Основные принципы трансформации бюджетных инструментов

Принципы трансформации бюджетных инструментов приведены на рисунке 6. Представляется, что основным направлением здесь должно стать расширение сферы применения инструментов, дифференцированных по особенностям услуг (работ) и на равных условиях применимых как к государственным (муниципальным) автономным и бюджетным учреждениям, так и к негосударственным организациям: введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера и грантово-го механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера. Возможные требования к таким субсидиям:

Предоставляются поставщикам по заявительному принципу на основе выбора потребителей;

Покрывают все затраты по оказанию услуги - переход к «цене» услуги;

Рисунок 6

Ориентации бюджетных расходов на обеспечение результативности в высокой степени способствует конкуренция государственных и муниципальных учреждений с негосударственными, прежде всего некоммерческими, организациями. Последние зачастую ориентированы на развитие инновационных услуг и технологий в большей степени, нежели учреждения, индивидуализируют свою деятельность, учитывая в ней потребности конкретных граждан и групп населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам (программам) негосударственных организаций, но и к творческой деятельности в государственных учреждениях науки и искусства. Опыт такого рода имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов.

Могут быть предложены следующие концептуальные основы грантового механизма:

Использование главным образом неформальных (содержательных) критериев оценки заявок, участие в процедуре выбора признанных авторитетов в соответствующей области;

Обеспечение информационной прозрачности конкурсных процедур;

Публичная отчетность получателей грантов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

3. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

4. Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006.

ПРИМЕЧАНИЯ

Имеется в виду принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым субсидиарная ответственность учредителя предусмотрена только для казенных учреждений, которые в отличие от других типов учреждений лишены права самостоятельного распоряжения средствами, полученными ими из внебюджетных источников.

Данная группа осуществляла свою деятельность вплоть до принятия Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Вообще общая логика реструктуризации бюджетного сектора на всех ее этапах в более или менее явном виде включала следующие основные моменты: ужесточение требований к учреждениям этого сектора при одновременном выводе части учреждений за его пределы и даже за пределы государственного (муниципального) сектора (как предполагалось на данном этапе), создание альтернативных государственным (муниципальным) учреждениям форм участия государства в предоставлении социально значимых услуг путем введения бюджетных инструментов, ориентированных как на государственные (муниципальные), так и частные организации.

См. в списке литературы .

Их анализ проведен Б.Л. Рудником, С.В. Шишкиным и Л.И. Якобсоном (см. в списке литературы ).

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Данные Минфина России, http://www.minfin.ru.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».

Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Методические рекомендации по формированию задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения. Утверждены приказом Минэкономразвития России от 03.12.2008 № 424 (более чем через два года после принятия закона).

Разумеется, весьма странно применять к закону термин «реализация», а не термин «исполнение», но уж такая у нас сформировалась сфера законотворчества.

Последний рубеж для прекариата – это бюджетный сектор, долгое время задававший трудовые стандарты и служивший примером стабильной занятости. Он обеспечивает высокий стабильный доход плюс льготы в виде целого ряда компенсаций, при условии соблюдения бюрократических правил и служебной этики.

Многие поколения людей представляли себе госслужбу именно так, и, хоть заработок там и не достигал заоблачных высот, в сравнении с коммерческим сектором бюджетные работники имели если не гарантию сохранения рабочего места, то по крайней мере гарантию занятости, а также стандартные пенсии, медицинскую страховку и т. п. Но как только чиновники начали выполнять приказ своих политических хозяев к переходу на частные рынки труда, пропасть между их привилегированной защищенностью и положением остальной части общества стала зияющей. Понятно, что недалек был тот час, когда гибкости потребуют и от самого бюджетного сектора. Так и случилось во время кризиса 2008 года, хотя первые признаки стали заметны задолго до того.

Атака началась с попыток коммерциализовать, приватизировать и перевести на договорную основу услуги. Стали понемногу вводить временные трудовые договоры и частичную занятость с меньшей оплатой. Затем правительства предприняли наступление на весь сектор в целом. Государственные пенсии были объявлены «непозволительно большими» и «нечестными». Оправдывая урезание зарплат бюджетникам, правительства проводили параллели с частной экономикой. К тому же комплексы мер по налогово‑бюджетному стимулированию, валютное стимулирование и субсидии привели к огромному государственному дефициту. И хотя бюджетный сектор был в этом не виноват, он оказался легкой мишенью для сокращения бюджета. Незащищенные частные секторы солидарности не проявили. Финансовые рынки тоже настаивали на сокращении бюджетных расходов в подтверждение того, что правительства «на правильном пути». Началось размывание бюджетного салариата.

Во всем мире бюджетный (или обобществленный) сектор превращался в зону прекариата. Сильнее всего это проявилось в США, где рьяный неолиберальный экономический фанатизм создал финансовый «девятый вал» («идеальный шторм»). Города попадали в хронические должники из‑за жестких оков налогово‑бюджетных правил, требующих низконалогового режима «сбалансированного бюджета». Годами бюджетники защищали свои зарплаты через собственные профсоюзы и посредством коллективных соглашений, тогда как частный сектор страдал от уменьшения зарплат и сокращения льгот и пособий. Их профсоюзы по‑прежнему были крепки. В 2008 году 37 процентов государственных служащих состояли в профсоюзах, почти столько же, сколько в 1980 году, тогда как охват профсоюзами в частном секторе сократился с 20 до 7 процентов. В 2009 году впервые работники государственного сектора составили больше половины всех членов профсоюзов в стране. Они отлично защищали своих членов, но ширящееся неравенство между бюджетным и частным секторами вызывало растущее возмущение.

Кризис дал повод для уменьшения гарантий рабочего места в бюджетном (или обобществленном) секторе посредством увеличения функциональной мобильности. Административные руководители стали настаивать на том, чтобы госслужащие взяли на себя выполнение иных заданий вместо тех, на которые они соглашались при найме. Один градоначальник в штате Арканзас сказал, явно похваляясь: «Я плачу больше денег меньшему количеству людей и использую их по полной, давая больше поручений» (Bullock, 2009). Какой‑нибудь судебный секретарь теперь занимался маркетингом и вел веб‑сайт, пожарные стали по совместительству шоферами машин «скорой помощи», а сотрудники станции водоочистки за доплату работали еще и водителями грузовиков. Обзоры по городам и странам показали, что многие собирались воспользоваться кризисом для такого же перераспределения труда.

Всюду политическое право использовало рецессию для усиления кампании по сокращению зарплат, премий и льгот и уменьшению гарантий занятости в бюджетном секторе. Характерно, что, комментируя ситуацию в США, журнал The Economist (2009) утверждал, что «госслужащие напрочь испорчены», – на основании того, что в среднем они зарабатывали на 21 процент больше, чем служащие в частном секторе, и имели больше возможностей – на 24 процента – пользоваться медицинскими услугами. Примерно 84 процента государственных и муниципальных служащих все еще имели пенсионную программу с заранее определенными пенсионными выплатами, гарантирующую пенсионерам доход на основании стажа и конечной зарплаты. Для сравнения: в частном секторе таких был 21 процент. Эти цифры можно истолковать так: вот до какой нищеты докатились частные фирмы! Или сравнить с тем, что получала в это время элита и салариат в частном секторе.

Теперь нападкам подвергаются пенсии госслужащих (работников обобществленного сектора), что грозит ухудшить перспективы дохода их отпрысков – прекариата. И снова ситуация в США самая тревожная. Национальная ассоциация специалистов по бюджету штатов (National Association of State Budget Officers) предупредила, что американские штаты столкнутся с огромным дефицитом бюджета в связи с пенсионными обязательствами. Критике госсектора поспособствовали просочившиеся в средства массовой информации рассказы о нескольких бывших крупных госчиновниках, вышедших на пенсию и купающихся в роскоши.

Но США – это лишь первая ласточка. Атака на госсектор – часть процесса приспособления после 2008 года, происходящего во всех промышленно развитых странах. В Греции при правоцентристском правительстве к и без того огромному госсектору в период с 2004 по 2009 год добавились 75 тысяч чиновников. Как только в 2010 году наступил долговой кризис, госсалариат подрезали – и греческий прекариат получил пополнение. Правительство также объявило, что устранит барьеры входа для некоторых профессий, понизив оклады для уменьшения государственных расходов. В Италии также усиливалось давление на государственный сектор. В октябре 2009 года 40 тысяч полицейских прошли маршем по Риму – с требованием повысить зарплаты и обновить парк полицейских машин. Из‑за заморозки найма средней возраст итальянского полицейского составлял 45 лет. И они не одиноки, миллионы госслужащих теряли гарантии занятости. В Португалии 50 тысяч госслужащих в феврале 2010 года устроили демонстрацию протеста, выступая против замораживания зарплат, но правительство продолжило сокращение госсектора. В Ирландии, в конце 2010 года вынужденной принять помощь от Евросоюза, с большим трудом завоеванные доходы госсектора (и его порой старомодные льготы) подрезали за считанные месяцы.

В Великобритании, как и в США, две трети всех новых рабочих мест в десятилетии, предшествовавшем 2008 году, приходились на госсектор. Его сокращение увеличит численность прекариата просто потому, что поменяет соотношение государственного и частного секторов в сфере занятости. Но речь идет о том, что все больше госсектора превращается в зону прекариата – из‑за приватизации, аутсорсинга и вывода за штат.

Один из аспектов этой атаки – попытка передать больше услуг общественным или неправительственным организациям (НПО). В Великобритании это преподносится как способ уменьшить «большое государство» и создать «большое общество». Но это также способ получить услуги по дешевке, поручив то, чем занимаются штатные работники‑профессионалы, людям на нестабильных договорах и волонтерам. Организации, называющие себя благотворительными, стали основными работодателями, в 2009 году штат работающих в них на условиях полной занятости насчитывал 464 тысячи человек. Более половины своего дохода эти организации получают от правительственных контрактов по оказанию услуг общественного характера. Но сотрудники благотворительных организаций получают не так много и работают на нестабильных трудовых договорах. Существуя за счет частных пожертвований, они удешевляют социальные услуги, оказывая негативное влияние на государственные структуры схожего типа и узаконивая убогие договорные отношения для волонтеров. Это делает данный сектор особенно уязвимым во время рецессии. Если поток пожертвований иссякнет, такие псевдообщественные работники вполне могут и сами оказаться в прекариате. Не удивительно, что, когда рецессия усилилась, многие из них перешли работать в супермаркеты. В действительности перевод социальных услуг на контрактную основу увеличивает численность прекариата, одновременно затрудняя существование мелких благотворительных организаций.

Правительства, имея дело со своими гражданскими служащими, тоже действуют скорее как коммерческие фирмы, стремящиеся к функциональной гибкости и гибкости занятости. Например, экономят офисные площади за счет децентрализации и гибкости труда своих сотрудников. В США в 2000 году был принят закон, обязывающий федеральное правительство и его агентства разработать правила работы в Сети. К 2006 году 140 тысяч федеральных служащих, а это 19 процентов, выполняли работу с альтернативных рабочих мест. Это и есть прекариатизация, когда сотрудника изолируют, ограничивают его пространство и возможность участия в коллективных действиях.

В 2009 году в Испании 24 тысячи гражданских служащих – десять процентов от общей численности – частично работали дома, на условиях, что обязуются половину своего рабочего времени проводить в офисе. Удаленная работа также вводилась и в Италии, где госсектор славится привычкой к «прогулам». В Великобритании новатором стал городской совет Уинчестера, объединив четыре своих офиса в два и установив систему интернет‑записи, чтобы сотрудники могли зарезервировать свободный рабочий стол или комнату для переговоров, когда понадобится. Такая система «горячих столов» обезличивает офис, сотрудник уже не может назвать его «своим». Психологический эффект этого очень важен, поскольку превращение рабочего места в анонимное средство уменьшает привязанность как к фирме или организации, так и к рабочей силе как к субъекту, нуждающемуся в защите.

В итоге бюджетный сектор, долго остававшийся оплотом салариата и задававший стандарты достойного труда, быстро превращается в зону нестабильности, где и возрастает прекариат.

Международная экономика. Ч. I. Связь между бюджетным и внешним секторами. Система национальных счетов

Похожие публикации