1. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
2. Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. К договору, не предусмотренному законом или иными правовыми актами, при отсутствии признаков, указанных в пункте 3 настоящей статьи, правила об отдельных видах договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами, не применяются, что не исключает возможности применения правил об аналогии закона (пункт 1 статьи 6) к отдельным отношениям сторон по договору.
3. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.
4. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).
В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой.
5. Если условие договора не определено сторонами или диспозитивной нормой, соответствующие условия определяются обычаями, применимыми к отношениям сторон.
1. Договорные отношения субъектов гражданского права основаны на их взаимном юридическом равенстве, исключающем властное подчинение одной стороны другой. Следовательно, заключение договора и формирование его условий по общему правилу должны носить добровольный характер, базирующийся исключительно на соглашении сторон, определяемом их частными интересами. Поэтому принцип свободы договора составляет одно из основополагающих начал частноправового регулирования (п. 1 ст. 1 ГК), которое по своему социально-экономическому значению стоит в одном ряду с принципом признания и неприкосновенности права частной собственности.
В соответствии с правилами комментируемой статьи свобода договора проявляется в трех аспектах: 1) свобода заключения договора и отсутствие принуждения ко вступлению в договорные отношения (п. 1 ст. 421 ГК); 2) свобода определения юридической природы (характера) заключаемого договора (п. п. 2 и 3 ст. 421 ГК); 3) свобода определения условий (содержания) заключаемого договора (п. 4 ст. 421 ГК). Вместе с тем свобода договора имеет и другие проявления. Так, по общему правилу стороны договора своим соглашением могут расторгнуть (прекратить) его ().
2. Свобода заключения договора и отсутствие принуждения ко вступлению в договорные отношения означают, что субъекты гражданского права сами решают, заключать им или не заключать тот или иной договор, поскольку никто из них не обязан вступать в договор против своей воли. Принудительное заключение договора допускается лишь как исключение, прямо предусмотренное либо законом (например, для публичных договоров в соответствии с п. 3 ст. 426 ГК), либо добровольно принятым на себя обязательством (например, по предварительному договору в соответствии со ст. 429 ГК). Таким образом, отпала распространенная в плановом социалистическом хозяйстве обязанность заключения договора на основе различных плановых и других административно-правовых актов и утратила основу для существования категория так называемых хозяйственных договоров, которые юридические лица заключали по административному принуждению и на условиях, установленных указанными актами, а не определенных их собственной волей.
3. Свобода определения характера заключаемого договора состоит в том, что субъекты гражданского права сами решают, какой именно договор им заключить.
При этом они вправе заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами («непоименованный договор»), если только такой договор не противоречит прямым законодательным запретам и соответствует общим началам и смыслу гражданского законодательства (п. 1 ст. 8 ГК). Развитое гражданское законодательство не предусматривает исчерпывающего, закрытого перечня (numerus clausus) договоров и не обязывает стороны «подгонять» их договорные взаимосвязи под одну из известных закону разновидностей.
Данное обстоятельство особенно важно в условиях формирующегося рыночного хозяйства, когда правовое оформление нередко отстает от экономических потребностей. В частности, различные сделки, совершаемые в настоящее время на фондовых и валютных биржах, далеко не всегда имеют прямые законодательные прототипы. Возможность заключения непоименованных договоров позволяет участникам гражданских правоотношений самостоятельно устранять законодательные пробелы, объективно возникающие в результате развития и усложнения имущественного оборота.
4. Согласно п. 3 ст. 421 ГК РФ участники гражданских правоотношений вправе заключить смешанный договор, содержащий элементы различных известных разновидностей договора, предусмотренных законом или иными правовыми актами (последнее отличает его от непоименованных договоров). К такой единой совокупности нескольких различных договоров в соответствующих частях применяются правила о тех договорах, элементы которых содержатся в ней. Так, ст. 501 ГК РФ предусматривает возможность заключения договора найма-продажи, при котором покупатель товара сначала становится его нанимателем (арендатором). До момента продажи такого товара к отношениям сторон применяются законодательные правила об аренде (имущественном найме), а с момента перехода к нанимателю права собственности на вещь (товар) — правила о купле-продаже. Смешанным договором (банковского счета и кредитным) является также предусмотренный п. 1 ст. 850 ГК РФ договор кредитования банковского счета (иногда называемый овердрафтом, от англ. overdraft — «сверх счета»), в соответствии с которым банк оплачивает требования кредиторов своего клиента (заемщика) в пределах обусловленного договором лимита даже при отсутствии средств на его счете или на большую сумму, чем та, что находится на счете. Смешанным договором судебно-арбитражная практика признала договор об обмене товаров на эквивалентные по стоимости услуги как содержащий элементы договоров купли-продажи и возмездного оказания услуг.
———————————
Нет никаких препятствий и для заключения договора, содержащего элементы договоров, известных и неизвестных законодательству. Хотя такой договор и не будет считаться смешанным в смысле п. 3 ст. 421 ГК РФ, к нему в соответствующей части также будут применяться правила об известном (поименованном в законе) договоре, а непоименованный договор будет оцениваться с точки зрения его соответствия п. 1 ст. 8 ГК РФ.
См.: п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 19 апреля 1999 г. N 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета» // Вестник ВАС РФ. 1999. N 7.
См.: п. 1 информационного письма Президиума ВАС РФ от 24 сентября 2002 г. N 69 «Обзор практики разрешения споров, связанных с договором мены» // Вестник ВАС РФ. 2003. N 1.
Смешанный договор следует отличать от комплексного договора, представляющего собой совокупность нескольких вполне самостоятельных договоров, условия которых зафиксированы в едином документе. Например, договор поставки товаров может включать также условия о страховании товаров, их хранении, перевозке и т.д., что само по себе не требует оформления нескольких различных договоров (документов), но и не приводит к появлению единого договора.
———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 3-е изд. / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 945 (автор комментария — Н.И. Клейн).
5. Свобода договора состоит и в том, что его стороны по своей воле определяют его содержание и формируют его конкретные условия, если только содержание какого-либо условия императивно не определено законом или иными правовыми актами. Так, условие о цене приобретаемого товара обычно согласуется самими контрагентами и лишь в отдельных случаях определяется по установленным государством тарифам, ставкам и т.п. (например, когда дело касается продукции естественных монополий).
6. При регулировании договорных отношений ГК РФ наиболее широко использует диспозитивные нормы, которые вступают в действие в качестве условий договора только в том случае, если его стороны не урегулировали соответствующий вопрос иначе и (или) не исключили применение к их отношениям диспозитивной нормы. Таким образом, важнейшая особенность диспозитивных норм состоит в том, что они устанавливают возможность отступления от содержащихся в них правил (тогда как обычные, императивные нормы закона предусматривают необходимость строгого выполнения содержащихся в них предписаний). Поэтому их использование также представляет собой одно из проявлений свободы договора. К числу диспозитивных норм относятся, например, многие правила исполнения договорных обязательств (о возможности исполнения обязательства по частям (ст. 311 ГК), о сроке его исполнения и возможности досрочного исполнения (ст. ст. 314 и 315 ГК), о месте исполнения обязательства (ст. 316 ГК) и др.).
По существу, такие нормы содержат некоторую подсказку сторонам договора относительно того, какие его условия им также следовало бы согласовать (хотя они могут этого и не делать), а возможность применения этих норм фактически восполняет отсутствующую волю сторон относительно некоторых недостающих условий договора, т.е. заполняет имеющиеся в нем пробелы. При этом предлагаемое диспозитивной нормой правило основывается на многолетней практике договорных отношений и обычно представляет собой наиболее оптимальный вариант соответствующего договорного условия.
7. Пункт 5 ст. 421 ГК РФ предусматривает специальную возможность восполнения пробелов предпринимательского договора, т.е. определения его условий в отсутствие прямого согласованного волеизъявления его сторон путем использования обычаев делового оборота. Поскольку закон имеет в виду прямо не предусмотренное им правило поведения, самостоятельно сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности (ст. 5 ГК) , использование указанных обычаев также следует считать проявлением свободы договоров в данной сфере.
———————————
См. также: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.
В соответствии с этим конкретный обычай, применимый к договорным отношениям предпринимателей, становится субсидиарным (дополнительным) источником договорного права, т.е. рассматривается в качестве договорного условия в тех случаях, когда стороны соответствующего договора прямо не согласовали это условие и оно не определено диспозитивной нормой закона. Например, применимым в России обычаем признаны международные правила толкования торговых терминов Инкотермс 2000 , которые и будут применяться к соответствующим предпринимательским договорам, если их условия относительно транспортировки товара и распределения возникающих при этом рисков не будут определены их сторонами и не предусмотрены действующим российским законодательством.
———————————
КонсультантПлюс: примечание.
Свобода договора – один из основополагающих принципов ГП. Данный принцип закреплен в ст. 1 ГК РФ и раскрывается в ст. 421 ГК РФ.
Комментируемый принцип относится к числу основных начал гражданского права, а также, без сомнения, определяет смысл и содержание всего договорного права РФ. Он впервые прямо провозглашен Кодексом, что является следствием отказа законодателя от понуждения к заключению договора на основе обязательных для сторон планово-административных актов, как это было в советское время. Именно с помощью принципа свободы договора ограничивается административное вмешательство в гражданский оборот.
Согласно действующему законодательству принцип свободы договора означает следующее:
во-первых , согласно п. 1 ст. 421граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Иными словами, они сами, независимо друг от друга и от иных субъектов, в том числе обладающих властью публичных образований, решают, заключать или не заключать договор, и если заключать, то с кем. Понуждение к заключению договора по общему правилу не допускается;
во-вторых , свобода договора выражается в том, чтостороны вправе самостоятельно выбирать договорную модель. В соответствии с п. 2 ст. 421 стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Более того, законодатель закрепил за сторонами право заключать договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор) (п. 3 ст. 421). Отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня гражданско-правовых договоров и возможность сочетания элементов различных договоров дают широкие возможности участникам экономического оборота по моделированию своих договорных отношений, приспосабливая их под личные интересы;
в-третьих , свобода договора выражается ввозможности самостоятельного определения условий договора (п. 4 ст. 421). Именно стороны договора вырабатывают его условия, наполняя его конкретным содержанием.
в-четвертых , в период действия договора стороны, в соответствии с законом, вправе по своему соглашению как изменить (полностью или частично), вытекающие из него обязательства, так и прекратить действие договора в целом, если иное не предусмотрено законом или самим договором. Исключение из этого правила (абсолютная неизменность договора) установлено, например, п.4 ст. 817 ГК РФ, в силу которого в договоре государственного займа, в котором заемщиком выступает РФ или ее субъект, изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается (это же правило распространяется на займы, выпускаемые муниципальными образованиями).
Как и любая иная юридическая свобода (свобода слова, свобода передвижения, свобода выбора места жительства и др.), свобода договора имеет своиграницы. На существование таких границ указывается в ст. 421. Так, ведя речь о недопустимости понуждения к заключению договора, законодатель указывает на возможность исключения из этого правила. Обязанность заключить договор может быть предусмотрена ГК РФ и иным законом. С этой целью, например, в Кодексе закреплена конструкция публичного договора (ст. 426) как договора, заключаемого в обязательном порядке. Кроме того, обязанность заключить договор может быть предусмотрена и добровольно принятым на себя обязательством. Такое обязательство может возникнуть, например, в силу предварительного договора (ст. 429 ГК РФ).
Законодателем свобода договора ограничена и в части формирования условий договора. Они определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Какие именно предписания закона обязательны в части формирования условий договора, разъясняется в ст. 422 ГК РФ, определяющей соотношение договора и закона. В соответствии с п. 1 данной статьи договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. В случае, если стороны договора отступят от предписания императивной нормы, договор полностью или в соответствующей части признается недействительным согласно ст. 168 ГК РФ. Если же условие договора противоречит императивной норме закона, принятого после его заключения, то такое условиесохра няет силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров (п. 2 ст. 422).
Существуют и иные случаи ограничения свободы договора. При этом важно, что такие случаи чаще всего действуют в интересах физических лиц или государства и намного реже встречаются в отношениях коммерческих предприятий друг с другом.
Гражданское законодательство устанавливает также пределы ограничения свободы договора. В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, гражданские права, включая и свободу договора, могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Среди норм ГК, ограничивающих свободу договора, прежде всего следует назвать ст. 426 ГК, устанавливающую обязанность заключить публичный договор и право контрагента обязанной стороны обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор.
Постановление Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах" сводится к расширению свободы при заключении договоров. Так, устанавливается ряд критериев, когда правило, предписанное законом, можно изменить или отменить договором. Соблюдая их, стороны смогут по своему усмотрению вносить изменения в нормы, которые до этого использовались единообразно. В частности, появляется возможность устанавливать такие значимые для бизнеса условия, как полное возмещение убытков заказчиком при его отказе от договора возмездного оказания услуг.
Также оно определяет мысль о необходимости судам при разрешении споров опираться прежде всего на смысл правовой нормы, ориентироваться на существо нормы и цель регулирования, а не только на законодательную формулировку. Таким образом, высшие арбитры фактически меняют подход к толкованию условий договора, выходя за рамки буквального понимания норм права.
В отношении запрещающих правил суд может признать, что запрет на соглашение сторон об ином не допускает установления сторонами только условий, ущемляющих интересы той стороны, на защиту которой направлена норма (п. 2 Постановления № 16). Речь идет об отступлении от императивных норм в пользу слабой стороны по договору (например, потребителя). Однако, Постановления № 16 допускает, что свобода сторон в использовании разрешительной нормы может быть ограничена разумными рамками: существом нормы и целями законодательного регулирования (п.3 Постановления №16).
Вопрос 5 Непреодолимая сила (квалифицированный случай) в гражданском праве: понятие, значение и правовые последствия
Непреодолимая сила занимает важнейшее место среди обстоятельств, освобождающих должника от ответственности за нарушение договорного обязательства.
Ее легальное определение закреплено в п. 3 ст. 401 ГК РФ в связи с установлением границы ответственности независимо от вины. Непреодолимая сила является специфическим обстоятельством освобождения от ответственности должника, осуществляющего предпринимательскую деятельность. В то же время она играет большую роль и для других участников гражданского оборота, поскольку они освобождаются от ответственности даже при наличии случая. В связи с этим мы не разделяем выражаемое в юридической литературе мнение о том, что понятие непреодолимой силы относится только к правоотношениям, осуществляемым между юридическими лицами.
Понятие «непреодолимая сила» известно законодательству и судебной практике, как России, так и зарубежных государств. Регулирование и определение сущности непреодолимой силы в различных государствах неодинаково. Это связано, прежде всего, с особенностями их исторического развития.
Юридические теории, пытающиеся объяснить сущность непреодолимой силы, не всегда следовали одному направлению. Согласно объективной (абсолютной) теории непреодолимой силы, основоположником которой является австрийский ученый Адольф Экснер, под непреодолимой силой понимается событие, имеющее внешний характер по отношению к должнику, а также по своей силе и степени очевидно превосходящее происходящие в жизни несчастные случаи. Эта теория нашла отклик и среди отечественных цивилистов.
В противоположность объективной теории немецкий юрист Л. Гольдшмидт сформулировал субъективную (относительную) теорию непреодолимой силы. Ее определяющее отличие состоит в том, что внешний характер события не является обязательным для квалификации конкретного обстоятельства как явления непреодолимой силы. Под непреодолимой силой понимается чрезвычайное событие, которое невозможно было предотвратить посредством мер крайней предосторожности и с учетом конкретных обстоятельств, которые возможно было ожидать в разумной степени.
Непреодолимая сила по данной теории противопоставляется понятию вины. Субъективная теория получила распространение и в отечественной цивилистике.
В связи с тем, что как объективная, так и субъективная теории в отдельности не могут соответствовать на практике требованиям имущественного оборота, в доктрине сложилась так называемая объективно-субъективная теория непреодолимой силы. Ее представителем является Л. Эннекцерус, сформулировавший следующее определение непреодолимой силы: «…это такое событие, которое хотя и происходит извне, но предотвратить вредоносное действие которого нельзя, несмотря на принятые меры, продиктованные разумным отношением к делу». Именно такому, компромиссному, пониманию сущности непреодолимой силы следует большинство как зарубежных, так и отечественных цивилистов.
Как показывает анализ норм ГК РФ, договор считается одним из ключевых институтов гражданского права. Его заключение - волевой акт участника гражданского оборота. Сегодня существуют различные виды договоров. Они играют важнейшую роль в экономической жизни общества. Именно поэтому в ГК РФ договору отводится одно из центральных мест.
В законодательстве закреплены определенные начала, принципы, на основании которых регламентируются действия участников оборота. Они пронизывают все элементы гражданского права: институты, подотрасли, нормы. Ключевые гражданско-правовые принципы закреплены в 1 пункте 1 статьи ГК. Все они имеют большое значение для регулирования договорных отношений. Однако наибольший интерес представляет принцип свободы договора. Суть и особенности этого принципа рассмотрим далее.
Для обеспечения надлежащего исполнения законодательных предписаний, защиты интересов участников оборота необходимо понимать, в чем заключается принцип свободы договора. Его содержание раскрывается в 421 статье ГК. Из анализа нормы вытекают следующие основные характеристики принципа свободы договора:
Одним из ключевых признаков, закрепленных выступает свобода при решении вопроса о заключении договора. Участники оборота самостоятельно, добровольно решают, вступать им в правоотношения или нет. Согласно принципу свободы договора, в гражданском праве, как и в других правовых отраслях, никто не должен заключать соглашение против собственной воли. Стоит, однако, сказать, что из этого правила есть исключения.
В ряде случаев, прямо установленных законодательством, допускается понуждение к заключению договора. Как правило, такая возможность используется, когда соглашение соответствует интересам общества и субъекта, вступающего в него.
При вступлении в договорные правоотношения участники приобретают равные права и обязанности. При этом стороны могут заключать соглашения, не предусмотренные отечественным гражданским правом. Принцип свободы договора в современных условиях позволяет оформлять соглашение траста, лизинга, факторинга и пр.
Закон допускает заключение смешанных договоров, т. е. содержащих элементы иных сделок. В таких случаях правоотношения участников регламентируются положениями о соответствующих соглашениях, если они не договорятся о конкретных нормах, которые будут регулировать их действия. В качестве примера смешанного соглашения выступает договор купли-продажи продукции с обязательством реализатора поставить товар приобретателю. В такой ситуации к правоотношениям сторон применимы правила о сделках купли-продажи и договоре поставки.
В судебно-арбитражной практике в качестве смешанных признаются договоры об обмене изделий на услуги, эквивалентные по стоимости. В данном случае в соглашении присутствуют элементы договора купли-продажи и возмездного предоставления услуг.
Смешанные договоры необходимо отличать от комплексных соглашений. Последние представляют собой комплекс нескольких самостоятельных обязательств, закрепленных в одном документе. К примеру, в договоре о поставке продукции могут присутствовать условия о страховании, перевозке, хранении и пр. Сами по себе они не требуют оформления отдельных соглашений, однако не приводят к возникновению единого обязательства.
Смешанные соглашения нужно также отличать от непоименованных договоров, не предусмотренных сегодня в гражданском праве. Принцип свободы договора позволяет сторонам самостоятельно устранять пробелы в нормах, которые неизбежно возникают в ходе развития и усложнения оборота.
Им уделяется особое внимание в нормах гражданского права. В принципе свободы договора заложено положение о том, что стороны по собственной воле определяют условия сделки, если содержание какого-либо из них не установлено императивно. К примеру, стоимость приобретаемой продукции определяется, по общему правилу, участниками соглашения. Только в отдельных ситуациях условие о цене устанавливается с учетом государственных тарифов, ставок и пр. (в частности, когда речь о товарах, выпускаемых естественными монополиями).
В современных рыночных условиях договорные правоотношения не могут обладать абсолютным характером. Неизбежно имеет место ограничение свободы договора. Оно может касаться:
В качестве него признаются все те ценности, по поводу которых у участников оборота возникают юридические возможности и обязанности. К самым распространенным объектам относят вещи. Некоторые из них ограничены в обороте. Это необходимо для обеспечения безопасности государственных, общественных и частных интересов. К примеру, горные участки, предназначенные для разведки и добычи полезных ископаемых, находятся в государственной собственности. Они предоставляются юрлицам и гражданам в пользование.
Отдельные объекты могут участвовать в обороте исключительно при наличии специальных разрешений. Речь, в частности, об оружии, сильнодействующих ядах, наркотических веществах и пр. В России ограничен оборот инвалюты, драгметаллов, драгоценных камней, за исключением ювелирной продукции и иных бытовых изделий, а также их лома.
При реализации принципа свободы договора участники правоотношений должны также учитывать, что особый правовой режим установлен для земли и иных природных ресурсов. Согласно 3 пункту 129 статьи ГК, эти объекты могут отчуждаться и переходить от одного субъекта к другому прочими способами исключительно в той мере, в которой их оборот допускается законодательством.
Полностью признаются такие ценности, которые, в соответствии с нормами, не могут выступать в качестве предмета гражданско-правовой сделки. В их числе в первую очередь находятся объекты госсобственности, предназначенные для публичного пользования: дороги, общественные сооружения, реки, животный мир, национальные библиотеки и т. д.
Не могут являться предметом сделок вещи, которые запрещены законом. К ним относят, в частности, поддельные деньги, порнографические материалы, самодельные наркотические вещества и пр.
Оно выступает в качестве одного из ключевых условий законности совершения сделки. Понуждение к заключению договора может иметь место, если обязанность вступить в правоотношения предусмотрена ранее принятыми условиями соглашения, установлена законом или иным правовым актом.
К примеру, согласно п. 1 343 статьи ГК, залогодержатель или залогодатель, в зависимости от того, кто именно хранит заложенное имущество, должен, если другое не закреплено договором или нормой права, застраховать вещь за счет залогодателя.
Еще один пример обязательного совершения сделки выступает правило, предусмотренное 848 статьей ГК. Согласно норме, банковская организация должна осуществлять в пользу клиента операции, установленные для счетов данного типа законом, правилами, обычаями оборота, если в договоре на обслуживание не закреплено иное.
Кроме ГК, обязанность совершить сделку может устанавливаться отдельными федеральными законами. К примеру, по ст. 3 ФЗ № 60, заказы на реализацию федеральных программ целевого назначения, поставку, закупку товаров для госнужд размещаются в учреждениях, организациях, на предприятиях путем заключения госконтрактов. Другими словами, в необходимых случаях может устанавливаться императивная обязанность совершить сделки на поставку изделий для госнужд.
Подобное предписание закреплено в ст. 9 ФЗ № 79. В нормативном акте установлено, что поставщики, которые занимают доминирующую позицию на товарном рынке, предприятия-монополисты, а также организации, в производственном объеме которых оборонные заказы превышают 70 %, не могут отказываться от заключения госконтрактов на поставку ценностей в государственный резерв.
Оно введено в законодательство во избежание нарушения принципа свободы договора, для предотвращения произвола со стороны предпринимателей-монополистов, для обеспечения защиты более слабого в экономическом плане участника оборота.
Согласно положениям 426 статьи ГК, публичным признается договор, заключенный коммерческим предприятием и устанавливающий его обязанности по реализации товаров, производству работ, предоставлению услуг, которые такое предприятие исходя из специфики его деятельности должно осуществлять в пользу каждого, кто к нему обратится. Такими признаются соглашения:
Положение, закрепленное статьей 421 ГК РФ, как выше говорилось, имеет ряд ограничений в зависимости от характера совершаемой сделки. Рассмотрим особенности его реализации в публичных соглашениях.
В соответствии со статьей 492, по условиям розничной купли-продажи продавец должен передать приобретателю продукцию, предназначенную для домашнего, личного, семейного или другого использования, не предполагающего предпринимательскую деятельность.
Отношения по такой сделке регламентируются ФЗ № 2300-1. В соответствии с положениями 1 статьи этого нормативного акта, Правительство РФ может издавать для продавца и покупателя правила, обязательные при совершении и исполнении условий публичных сделок (договоров энергоснабжения, розничной купли-продажи, предоставления услуг и производства работ). Указанные положения позволяют говорить об определенных пределах принципа свободы договора.
В Российской Федерации обязательный порядок совершения сделки, связанной с розничной куплей-продажей, может затрагивать предмет правоотношений. Указание об этом содержится в 4 пункте "Правил реализации продукции отдельных видов", утвержденных правительственным постановлением № 55 от 1998 г. Согласно им, при розничной продаже в месте расположения покупателя вне стационарных мест продажи (на дому, по месту учебы/работы, на улице и в других местах) запрещена продажа продуктов (кроме пива, безалкогольных напитков, мороженого, хлебобулочных, кондитерских изделий в упаковке производителя), драгоценных камней, драгметаллов и изделий из них, медикаментов, оружия, патронов, экземпляров фонограмм, аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ и баз данных.
В пункте 13 этого же постановления сказано, что реализация ввезенных в РФ товаров, произведенных с использованием объектов фауны, подпадающих под действие положений Конвенции о международной продаже видов дикого растительного и животного мира, находящихся под угрозой вымирания/исчезновения, допускается только на основании решения уполномоченного органа государства-экспортера. Соответственно, законодательство ограничивает участников оборота в выборе предмета сделки или определяет для этого правила, обязательные для исполнения при вступлении в договорные отношения.
О них говорится в 934 статье ГК. Договор личного страхования предполагает, что одна сторона обязуется за оговоренную плату, выплачиваемую другой стороной, предоставить единовременно или перечислять периодически сумму в случае причинения ущерба жизни/здоровью страхователя или иного гражданина, указанного в соглашении, при достижении им обусловленного возраста или наступления в жизни другого события, установленного сторонами.
В законодательстве предусмотрены ситуации, когда субъекту в обязательном порядке необходимо заключать такой договор. К примеру, по 418 статье Таможенного кодекса, должностные лица, работающие в таможенных органах, должны быть застрахованы за счет федеральных бюджетных средств.
В ФЗ № 323 , в 64 статье закреплены случаи, когда страхование фармацевтических, медицинских работников муниципальной и государственной систем здравоохранения является обязательным. Такое предписание действует, если работа этих лиц связана с угрозой их здоровью и жизни. Перечень сотрудников, подлежащих обязательному страхованию, определяется правительственным постановлением. В этом примере ограничение свободы договора касается волеизъявления сторон.
При его заключении имеет место понуждение к совершению сделки. Дело в том, что предварительное соглашение накладывает на участников сделки определенные обязательства, которые они принимают добровольно. Другими словами, по такому договору участники оборота обязуются заключить основной договор в будущем. Он может быть связан с передачей вещи, производством работ, предоставлением услуг. При этом заключение основного договора осуществляется на условиях, оговоренных в предварительном соглашении.
Существенные условия такой сделки можно разделить на 2 группы. В первую включены положения, относящиеся непосредственно к предварительному соглашению. В их числе, например, срок оформления основного договора. Вторую группу составляют условия, посредством которых устанавливается предмет и прочие существенные положения основного соглашения.
Значение принципа свободы договора в рыночных условиях сложно переоценить. Он признается одним из ключевых положений гражданского права. В связи с тем, что нормы ГК регламентируют, в первую очередь, имущественный, денежно-товарный оборот, то юридическое закрепление этого принципа является первостепенной задачей для законодателя.
Свобода договора, во-первых, выражается в том, что каждый участник оборота может самостоятельно решить, нужно ему заключать соглашение или нет.
Во-вторых, субъект, желающий вступить в договорные правоотношения, самостоятельно выбирает контрагента.
В-третьих, стороны самостоятельно по обоюдному согласию решают, какое конкретно соглашение они будут заключать.
В-четвертых, участники правоотношений согласовывают между собой условия сделки.
Необходимо сказать, что содержание принципа свободы договорных отношений в РФ и за рубежом практически идентично. В отечественном законодательстве, кроме прочего, предусматривается возможность участников оборота заключать смешанные соглашения, в которых присутствуют элементы разных сделок.
Участникам правоотношений следует помнить, что действие рассмотренного принципа не распространяется на те императивные предписания, которые закрепляют обязательные для исполнения правила. Дело в том, что каждый договор в любом случае должен соответствовать законодательным положениям. Свобода соглашения не является абсолютной. В законодательстве устанавливаются случаи ее ограничения.
Гражданско-правовое регулирование, как известно, строится на определенных началах, принципах гражданского права. Данные принципы пронизывают все гражданское право, все его элементы (подотрасли, институты, конкретные нормы) и сформулированы законодателем в п. 1 ст. 1 ГК РФ. Безусловно, все эти принципы имеют значение для регулирования гражданско-правового договора. Однако с точки зрения изучения договорного права один из них представляет наибольший интерес. Это принцип свободы договора. Уяснение смысла данного принципа имеет важное как познавательное, так и практическое значение.
Перед тем как приступить к рассмотрению принципа свободы договора, хотелось бы привести слова известного русского правоведа, выдающегося цивилиста Г. Ф. Шершеневича: «Свобода договора, с устранением субъективных ограничений, а также формализма, стала рядом с правом частной собственности одной из главных основ современного правового порядка» .
В действующем гражданском законодательстве содержание данного принципа раскрывается в ст. 421 ГК РФ. Анализ положений данной статьи показывает, что свобода договора законодателем рассматривается с нескольких позиций.
Во-первых, согласно п. 1 ст. 421 граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Иными словами, они сами, независимо друг от друга и от иных субъектов, в том числе обладающих властью публичных образований, решают, заключать или не заключать договор, и если заключать, то с кем. Понуждение к заключению договора по общему правилу не допускается. Такой подход принципиально отличается от прежнего законодательства, действовавшего в условиях планового хозяйства. В советский период в основе заключения большого числа договоров лежала не свободная воля субъектов, вступающих в договорные отношения, а акт планирования. Поскольку хозяйственная деятельность организаций была подвержена планированию в полном объеме, а выполнение плана являлось обязанностью организации, практически все договоры между организациями заключались в обязательном порядке.
Во-вторых, свобода договора выражается в том, что стороны вправе самостоятельно выбирать договорную модель. В соответствии с п. 2 ст. 421 стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (непоименованные договоры). Более того, законодатель закрепил за сторонами право заключать договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор) (п. 3 ст. 421). Отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня гражданско-правовых договоров и возможность сочетания элементов различных договоров дают широкие возможности участникам экономического оборота по моделированию своих договорных отношений, приспосабливая их под личные интересы.
В связи с использованием в практической деятельности непоименованных и смешанных договоров возникает проблема выбора применения к этим договорам специальных норм об отдельных видах договоров. Эта проблема решается следующим образом. К непоименованным договорам специальные правила об отдельных видах договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами, не применяются. Однако к отдельным отношениям сторон по такому договору они могут быть применены по правилу об аналогии закона. Что касается смешанных договоров, то к отношениям сторон по такому договору специальные правила об отдельных видах договоров, элементы которых содержатся в смешанном договоре, применяются в соответствующих частях, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.
В-третьих, свобода договора выражается в возможности самостоятельного определения условий договора (п. 4 ст. 421). Именно стороны договора вырабатывают его условия, наполняя его конкретным содержанием.
Как и любая иная юридическая свобода (свобода слова, свобода передвижения, свобода выбора места жительства и др.), свобода договора имеет свои границы. На существование таких границ указывается в ст. 421. Так, ведя речь о недопустимости понуждения к заключению договора, законодатель указывает на возможность исключения из этого правила. Обязанность заключить договор может быть предусмотрена ГК РФ и иным законом. С этой целью, например, в Кодексе закреплена конструкция публичного договора (ст. 426) как договора, заключаемого в обязательном порядке. Кроме того, обязанность заключить договор может быть предусмотрена и добровольно принятым на себя обязательством. Такое обязательство может возникнуть, например, в силу предварительного договора (ст. 429 ГК РФ).
Законодателем свобода договора ограничена и в части формирования условий договора. Они определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Какие именно предписания закона обязательны в части формирования условий договора, разъясняется в ст. 422 ГК РФ, определяющей соотношение договора и закона. В соответствии с п. 1 данной статьи договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. В случае если стороны договора отступят от предписания императивной нормы, договор полностью или в соответствующей части признается недействительным согласно ст. 168 ГК РФ. Если же условие договора противоречит императивной норме закона, принятого после его заключения, то такое условие сохраняет силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров (п. 2 ст. 422). Случаи, когда законодатель придает императивным нормам о договорах обратную силу, достаточно редки. Примером может служить ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» , в соответствии с которой обязательные для сторон договора нормы части четвертой ГК об основаниях, о последствиях и о порядке расторжения договоров применяются также к договорам, которые продолжают действовать независимо от даты их заключения.
Императивный характер норм договорного права проявляется по-разному, что создает немалые трудности в правоприменении. Осознавая это, Пленум ВАС РФ в своем постановлении от 14 марта 2014 г. № 16 «О свободе договора и ее пределах» (п. 2 и 3) дал следующие разъяснения относительно того, какие нормы, определяющие права и обязанности сторон договора, следует оценивать как императивные.
Во-первых, как императивные следует оценивать те нормы, которые содержат явно выраженный запрет на установление соглашением сторон условия договора, отличного от предусмотренного этой нормой правила. Запрет может быть сформулирован по-разному. Например, посредством указания на то, что соглашение об ином ничтожно, запрещено или не допускается, либо путем указания на право сторон отступить от содержащегося в норме правила только в ту или иную сторону.
Во-вторых, императивность может вытекать из целей законодательного регулирования, когда это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т. д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон.
В-третьих, императивность может вытекать из существа законодательного регулирования данного вида договора. Как пример, приводится положение п. 2 ст. 610 ГК РФ, предусматривающее право каждой из сторон договора аренды, заключенного на неопределенный срок, немотивированно отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону в названные в данной норме сроки. Эта норма хотя и не содержит явно выраженного запрета на установление иного соглашением сторон, но из существа законодательного регулирования договора аренды как договора о передаче имущества во временное владение и пользование или во временное пользование следует, что стороны такого договора аренды не могут полностью исключить право на отказ от договора, так как в результате этого передача имущества во владение и пользование фактически утратила бы временный характер.
Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.
У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.
Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.
Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, устанавливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вводит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполняет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулирует, рекомендует, руководит и др.
Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.
Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервированию достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.
Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа
Цели -» Функции -» Структура.
Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата - это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.
Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов т руда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.
Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.
К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет "важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.
Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.
Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.
К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.
Функции правительственной администрации определены ст. 114:
Разрабатывает и представляет на утверждение законодательному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;
Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности государства;
Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;
Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью; ;
Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения);
Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Другие функции.
Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.
Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.
При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.
На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в" структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.
Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты у управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.
Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.
Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Указом №314 федеральному министерству определены функции:
По выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;
В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;
Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.
Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.
В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.
Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.
Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.
Именно этим и достигается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), которые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.
Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.
По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.
Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.
На уровне государственного органа административного воздействия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:
- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, "методическое руководство и др.;
- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;
- оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.
Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.
О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций публичного управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций. Эти суждения представлены следующим образом:
- руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;
- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать;
- расчетно-информационно-аналитические функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать;
- организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;
- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.
На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые: а) реализуются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, принятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.
Определение общих функций включает следующее основное содержание.
Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.
Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели.
Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.
Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.
Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.
Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.
Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несущественность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.
Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.
Компетенция (от лат. сотре1епиа - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,
Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.
Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.
Один подход основан на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.
Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответственности).
Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:
Определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;
Определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц;
Определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению -
решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению -
перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.
Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.
Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.
Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.
Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному 4 кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.
Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали».
Передана - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов н а осуществление необходимых функций и ответственность за переданный предмет (вопрос) ведения.
Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а также саморегулируемой организации.
Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней - на установленное время, в установленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.
Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.
На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.
6.5. Критерии формирования функций ведомств
Политические критерии. Формирование функций министерства относится к труднейшим проблемам науки административного управления.
Представляется, что необходимым условием для создания министерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Руководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего органа обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязательным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим органом. В его функции входит обязанность формирования политики ведомства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия.
Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой является определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привлеченному к ответственности за недосмотр в выполнении государственных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тенденции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ведомства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противниками».
Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведомства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного согласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.
Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия несвойственных и избыточных функций.
Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а также Минтранса России.
Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органами исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Правительства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти
Функции анализировались на предмет избыточности по шести основным критериям:
Закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте;
Содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;
Соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством;
Обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;
Обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;
Может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным
Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избыточные и потенциально избыточные.
Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:
Формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неисполняемые в силу объективных причин);
Избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);
Условно избыточные функции - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов).
Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенными по значимости. Большинство же важных (первостепенных по значимости) избыточных функций отнесено к категории условно" избыточных.
Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.
Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализированной государственной либо негосударственной организации.
Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:
Была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;
Не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуществляться специализированной, в том числе негосударственной, организацией, не обладающей властными полномочиями;
Не соответствует ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством.
Передача функций может быть осуществлена:
На нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам);
Саморегулируемой организации.
Передача функций должна сопровождаться дополнительным изучением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уровня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществляться.
Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и контроля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.
Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являющиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, поскольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресурсов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охраны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого 1 имущества, транспортных средств и средств связи.
В этой связи реализация предложений по упразднению избыточных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наиболее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом изменений в законодательстве, финансово-экономическим обоснованием и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в правительство.
Похожим образом должна проводиться работа по анализу потенциально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ведомство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на основе которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специалистами в конкретной сфере управления и т. п.